Новая Дума снизила темпы и объемы законотворчества. Согласно совместному исследованию фонда ИСЭПИ и Центра содействия законотворчеству (ЦСЗ) «Рейтинг законотворцев», это основной «статистический» тренд нового созыва парламента. Авторы доклада отмечают серьезное сокращение количества внесенных и принятых Госдумой законопроектов.
По подсчетам исследователей, меньшее количество законодательных инициатив прошло хотя бы одно чтение. Если в последней сессии прошлого созыва депутаты одобрили в любом из чтений 294 законопроекта, то в эту сессию — 189. При этом последняя сессия прошлой Думы была короче практически на целый месяц.
Меньше инициатив стали вносить в первую очередь сами депутаты. За период с сентября по декабрь прошлого года они стали авторами только 40% законопроектов, 133 из 300 внесенных. А, например, осенью 2015 года депутаты подготовили 350 законопроектов из 714 внесенных (49%). В предвыборную сессию весной 2016 года этот показатель был еще выше — стремящиеся сохранить свои места депутаты подготовили 471 законопроект из 880 (53,5%).
Снизилось количество депутатов, решающихся на самостоятельные законопроекты. По подсчетам авторов рейтинга, такой смелостью в этом созыве пока обладают только 22% депутатов. Во времена прошлой Думы авторами и соавторами законопроектов становились более половины депутатов.
Исследователи также обращают внимание на снижение доли депутатских законопроектов, возвращаемых их авторам. Такое случается, когда к законопроекту, например, не прилагаются необходимые документы, такие как заключение правительства. Авторы могут и сами отозвать свой законопроект.
Осенью прошлого года авторы получили назад без рассмотрения 19,1% внесенных инициатив. За первую сессию этой Думы — только 7,5%.
Депутатских законопроектов в массе тех, которые прошли хотя бы одно из чтений, — всего 17% (32 инициативы). А вот доля правительственных в разы выше — 71%, или 134 законопроекта.
Консенсус добрался до второго чтения
Исследователи пока не рискуют предположить, войдет ли такой дисбаланс в привычку нового созыва Думы или все-таки это временный тренд, который можно объяснить особенностью прошедшей весенней сессии.
Во-первых, летом депутаты были заняты избирательной кампанией, в то время как правительство не было обременено подобными заботами и могло готовить неотложные законопроекты. Во-вторых, главным вызовом для новых депутатов стала корректировка текущего и принятие нового бюджета.
В-третьих, новое руководство Думы попыталось противостоять практике, когда под видом депутатских инициатив по факту вносились ведомственные законопроекты. Правительственные структуры предпочитают так делать, когда стремятся избежать долгих прений со своими коллегами из других ведомств.
Ведь чтобы официально внести правительственный законопроект, нужно пройти специфическую процедуру, требующую в том числе многих согласований. В исследовании ИСЭПИ говорится, что, хотя полностью искоренить такую практику не удалось, подобных прецедентов стало меньше.
Авторы исследования выделяют отказ депутатов принять ряд законопроектов из обычно «обязательного» бюджетного пакета, вносимого правительством. Не прошли депутатский фильтр ряд поправок в Налоговый кодекс.
Таких оказалось три, они встретили серьезное неприятие депутатов и либо не прошли первое чтение, либо были приняты в измененном виде: поправки в Налоговой кодекс, которые по факту привели бы к росту нагрузки на малый бизнес; повышение взносов в ФОМС с 5,1 до 9%; инициатива, изменяющая принцип политики государства по индексации выплат госслужащим и сотрудникам органов внутренних дел.
Авторы исследования фиксируют некоторые изменения и в голосовании депутатов в зависимости от партийной принадлежности.
В первом чтении уровень «консенсусного» голосования (когда «за» голосуют все фракции) оказался примерно на том же уровне (62% и 97 законопроектов из 156 одобренных), что и в последнюю сессию прошлой думы (61% и 144 законопроекта из 236 принятых).
А вот во втором чтении изменения видны сильнее. Если раньше оппозиция готова была поддерживать многие законопроекты концептуально, но показывала свой негатив на этапе принятия поправок, то теперь «консенсус» добрался и сюда.
Показатель совместного одобрения весной составлял всего 26,3% (67 законопроектов из 255 одобренных). А нынешней осенью — 55,5% (61 законопроект из 110).
В качестве основных проблемных итогов первой сессии новой Думы эксперты ИСЭПИ и ЦСЗ называют высокий удельный вес законопроектов, принимаемых по ускоренной процедуре (50,9%), сохранение практики изменения концепции первого чтения в законопроектах последних дней сессии (5,5% от 110 одобренных в целом законопроектов), не искоренена практика внесения ведомственных законопроектов через депутатов.
Все эти меры в сумме ведут к тому, что ряд законопроектов рассматривается на скорую руку без учета и корректировки их негативных последствий.
«Согласователи» законов
Однако в общем и целом представители ИСЭПИ рассматривают собранные данные скорее с позитивной стороны.
Директор по исследованиям фонда ИСЭПИ Александр Пожалов призывает не видеть большого негативного значения в том, что депутаты стали меньше вносить собственные законопроекты.
«Нельзя говорить о пассивности депутатов. Мы видим, что увеличилась явка на комитетах. Дискуссии по законопроектам и обсуждение поправок стали более серьезными», — указывает он, напоминая, что стараниями нового руководства Думы улучшилось и качество представительства министерств на комитетских обсуждениях.
В самом исследовании из подобных изменений делается вывод о том, что парламентарии стали более внимательно относиться к работе над инициативами. Отсюда и упомянутое замедление темпов работы. А увеличение показателя «консенсусного голосования» ко второму чтению показывает, по мнению экспертов ИСЭПИ и ЦСЗ, что «Единая Россия», несмотря на конституционное большинство, учитывает мнение своих коллег из оппозиции.
Эксперт также обращает внимание на заявленную борьбу с основными проблемными точками в работе Думы. В частности, с ускоренным принятием законопроектов сразу в трех чтениях. В исследовании отмечается, что из правительственных законопроектов только 44,9% прошли основные чтения за один день.
Все эти факты, по мнению Пожалова, говорят о том, что депутаты более качественно подходят к рассмотрению правительственных инициатив.
Впрочем, политолог Вячеслав Смирнов считает, что предназначение депутатов и Думы в нашей стране на данный момент быть не законодателями, а «критиками» законов.
«Зачем депутату разрабатывать законопроект, если за него фракция не проголосует?» — задается риторическим вопросом эксперт.
От депутата скорее ждут, чтобы он выполнял поручения руководства фракции, работал в комитете, внимательно рассматривал инициативы правительства и при этом лоббировал интересы своей территории. Фактически, по мнению Смирнова, депутатам достается роль «согласователей законов», а не их авторов.
В то же время эксперт считает, что для повышения авторитета Думы фактически надо выполнить две задачи: «Нужно одним рот закрыть, а другим мозги открыть». Первое сделать проще, но в идеале надо, чтобы парламентарии могли сами предлагать законопроекты, востребованные и обществом, и Кремлем.
«Лоббировать интересы продавцов мороженой рыбы все готовы сразу. А вот лоббировать интересы социальных групп, если это не несет позитивный пиар, многие опасаются», — иронично замечает эксперт.
Что касается персоналий, то по эффективности на первых местах в своих фракциях, согласно рейтингу, оказались следующие депутаты: первый зампред комитета по развитию гражданского общества Дмитрий Вяткин («Единая Россия»), глава фракции «Справедливая Россия» Сергей Миронов, вице-спикер Госдумы Игорь Лебедев (ЛДПР), первый вице-спикер Думы Иван Мельников (КПРФ).