Сегодня у правительства Михаила Мишустина день рождения. Четвертый по счету со времени формирования в январе 2020 года нынешнего состава кабинета министров. Пожалуй, уже в конце весны – начале лета 2020 года стало понятно, что это правительство способно выдержать самые жесткие вызовы времени. В 2024 году это уже очевидно. При этом субъекты Федерации ожидаемо прошли через череду потрясений в виде пандемии ковида-19 и начавшейся СВО неодинаково. Но важно, что фактически не возникло ни одного масштабного и затяжного регионального кризиса, на который бы не последовала реакция федерального правительства. В этой связи стоит взглянуть на все составляющие трансформации политики правительства России в отношении регионов в турбулентный период, начиная с пандемии 2020 года и заканчивая началом 2024. Зафиксируем только несколько самых масштабных тенденций.
Первое
Произошел системный рост федеральных трансфертов регионам в условиях реализации национальных проектов и необходимости преодоления рисков. Еще в 2019 году безвозмездные поступления в консолидированные бюджеты регионов составляли 2,4 трлн рублей, а по итогам 2023 года (на 28 декабря) – уже 3,6 трлн рублей. Напомним, что по итогам 2022 года поступлений было получено на 3,9 трлн рублей. И хотя основной рост расходов системно пришелся на увеличение объемов предоставления субсидий под реализацию национальных проектов, значимость этих средств, особенно для регионов с невысоким уровнем бюджетной обеспеченности, нельзя недооценивать.
Второе
Использование межбюджетных механизмов для преодоления кризисных явлений. В 2020 году, когда объем налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов сократился по итогам года на 2 процента, или на 194 млрд рублей, правительством был заметно увеличен объем дотаций с 0,9 до 1,3 трлн рублей. При этом объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов вырос почти в 6 раз. При этом 16 регионам не удалось компенсировать потери в собственных доходах, хотя были примеры субъектов, получивших дополнительное финансирование при стабильной бюджетной ситуации. Однако мера все равно оказалась значимой и позволила сохранить устойчивость региональных бюджетов.
Третье
Правительство существенно трансформировало кредитную политику в отношении регионов. Еще в 2021 году одним из поручений президента России Владимира Путина по реализации Послания стала разработка мер по реструктуризации коммерческого долга регионов и повышению долгосрочной финансовой устойчивости и самостоятельности регионов. Масштабный виток решения этих проблем пришелся на 2022 год, когда замещение коммерческого долга бюджетными кредитами стало одной из мер правительства в условиях роста ключевой ставки. В результате объем госдолга субъектов по кредитам от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций с 1 января 2022 года по 1 декабря 2023 года (последние доступные данные) сократился с 258 до 60 млрд рублей, а доля такого долга в общей структуре упала до 2%.
Вместе с тем правительство существенно нарастило использование бюджетных кредитов как инструмента региональной политики. С 2021 года реализуется инициатива «Инфраструктурное меню», основу которой составляют разные меры по предоставлению возвратных средств регионам. Только объем распределенных до 2025 года бюджетных инфраструктурных кредитов составит 1 трлн рублей. Это серьезные деньги, которые регионы могут потратить на свои проекты развития.
Однако надо иметь в виду, что именно в тренде переориентации на кредитные механизмы видятся и главные будущие риски. Регионам предоставляются возвратные средства, да еще и с отсрочкой платежа. Но тратятся они в основном на проекты коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры, привязанные к строительству жилья. Сами по себе такие инфраструктурные проекты генерируют не очень большие бюджетные эффекты, а их при этом еще придется и содержать.
Четвертое
За четыре прошедших года реализованы масштабные проекты в транспортной сфере, направленные на повышение связности территории страны и активизацию внешней торговли. В списке таких проектов трасса М-12 «Восток», трасса «Таврида» в Крыму, ЦКАД, Высокогорский мост через реку Енисей, мост через Амур в Благовещенске, строительство целого ряда автомобильных обходов городов, субсидирование авиаперевозок, реконструкция аэропортов и взлетно-посадочных полос. Сюда же следует отнести реконструкцию БАМа и Транссиба. В условиях санкций активизировалась работа по МТК Север-Юг. Все эти проекты постепенно будут менять транспортный каркас страны.
Пятое
Постепенная трансформация политики по развитию сельских территорий. Она планомерно реализуется с 2020 года. В общей сложности расходы по соответствующей госпрограмме составили уже около 180 млрд рублей. На самом деле это совсем немного в контексте общего масштаба задач в сельской местности, но при этом важна уже сама «кристаллизация» этого направления.
Шестое
Это точечное применение индивидуальных механизмов для решения актуальных проблем отдельных регионов. Здесь нужно, прежде всего, сказать об индивидуальных программах социально-экономического развития 10 регионов с худшими показателями доходов населения, повышенным уровнем бедности, безработицы, дефицитом частных инвестиций. Их масштаб не велик (по 5 млрд рублей на пять лет каждому субъекту из федерального бюджета), но зато они дают регионам вариативность и возможность реализовать проекты, которые не подходят под критерии других механизмов.
Седьмое
Значительное повышение гибкости в принятии решений. Иногда постоянная донастройка действующих механизмов может вызывать вопросы, как, например, постоянное расширение границ территорий опережающего развития на Дальнем Востоке, но в целом вариативность в последние годы сильно выросла. И здесь снова стоит вернуться к примеру из политики в сфере межбюджетных отношений. Регионами в рамках работы комиссии Госсовета «Экономика и финансы» в 2020 году были предложены несколько системных решений в части методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. А именно – введение в методику стимулов для регионов по повышению бюджетной обеспеченности. Ведь ранее, если регион превышал пороговое значение, он автоматически лишался дотации. И такие решения были в итоге приняты в 2021 году.
Пожалуй, ключевой характеристикой для новых решений в сфере региональной политики правительства Михаила Мишустина стала гибкость. Это не означает, что все решения идеальны и очевидны. Может показаться, что многие меры были точечными, а масштаб их недостаточен для больших трансформаций. Но и на это есть причина: в последние годы риски возникали так часто, и их было так много, что и меры должны были появляться (а потом адаптироваться) очень быстро.
При этом правительство продолжало разрабатывать систему комплексных мер на разных направлениях — ее реализацию мы сможем увидеть и оценить в ближайшие годы.
Автор — директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Дмитрий Землянский.