По числу заключенных в расчете на 100 тыс. населения Россия отстает лишь от США да еще от нескольких стран третьего мира. Содержание столь большого количества заключенных дорого обходится государству. В бюджете этого года на финансирование ФСИН заложены расходы в размере 265 млрд руб., но при этом реальное обеспечение заключенных часто осуществляется за счет их родственников.
Согласно докладу экспертов Совета Европы по итогам исследования пенитенциарных систем европейских государств, Россия, имея самый большой бюджет тюремного ведомства среди европейских стран, тратит на содержание одного заключенного в день в 50 раз меньше среднеевропейского уровня — €2,2 в день (по среднегодовому курсу евро в 2012 году). И за последнее время ситуация существенно не изменилась.
При этом трудоустроенные осужденные согласно закону компенсируют государству расходы на свое содержание — питание, одежду, коммунальные услуги. После всех вычетов на руках обычно остается 1–3 тыс. руб. Нетрудоустроенных осужденных (таких около 60–65%) государство обеспечивает едой и одеждой по минимальным стандартам — например, на питание одного заключенного закладывается от 1000 до 2500 руб. в месяц (30–80 руб. в день).
Рост бюджетных расходов на содержание ФСИН России за последнее десятилетие оказался просто фантастическим — почти в 6 раз, с 48 млрд руб. в 2004 году до 269 млрд руб. в 2015-м.
При увеличении финансирования ставились самые благие цели — гуманизация системы наказания и улучшение положения заключенных. Однако по факту почти все выделяемые средства стали уходить на содержание самой системы, а заключенные особых улучшений и не заметили.
Из года в год ФСИН занимает одну из лидирующих позиций по числу выявленных Счетной палатой нарушений. Самым громким стал скандал с закупкой электронных браслетов, по результатам которых бывший глава ФСИН Александр Реймер был отправлен за решетку. Причем успех данного расследования был обусловлен активностью нового руководства ФСИН, явно не желавшего брать «на баланс» проблемные «активы» предшественников.
Ни у общества, ни даже у большинства контролирующих органов нет никаких возможностей для контроля за этими многомиллиардными потоками.
По уровню закрытости тюремная система уступает разве что разведывательным структурам.
За последние годы в системе исполнения наказаний дважды сменилось руководство. В 2009 году в ведомство пришла команда вышеупомянутого Реймера, деятельность которой закончилась большим коррупционным скандалом. С 2012 года ФСИН руководит команда Геннадия Корниенко, которая за четыре года работы тоже особых успехов не показала: в колониях по-прежнему вспыхивают бунты, права осужденных все так же нарушаются, а рецидивная преступность среди вышедших на свободу заключенных стала расти более быстрыми темпами.
К 2013–2014 годам доля ранее судимых лиц в общем числе осужденных приговорами суда достигла 44–45% — это абсолютный рекорд в истории современной России,
тогда как в начале двухтысячных этот показатель был ниже 25%.
Среди последних эксцессов в тюремной системе — бунт в Можайской воспитательной колонии для несовершеннолетних в феврале 2016 года. Его устроили подростки, которые получили отказ в досрочном освобождении, несмотря то что всеми возможными способами пытались доказать свое правопослушное поведение и нежелание продолжать криминальную карьеру. Больше всего правозащитники были возмущены претензиями тюремщиков к воспитанникам. В записях в журналах о наказании фигурировали такие нарушения, как «стоял без перчаток на поверке», «смеялся при смотре телепередач», «не доложил о том, что пуговицу пришил». Подобные нарушения никак нельзя трактовать как преступное поведение, но уже сам факт наличия нарушений в личном деле на практике фактически равняется отказу в УДО.
О разбалансированности системы говорит и то, что ее все больше ругают сами тюремщики. Многие из них практически живут на работе. Причина банальна — во ФСИН крайне высок уровень бюрократизации, нет четкой регламентации деятельности, а количество «начальников» просто зашкаливает.
Сейчас в расчете на каждых двух заключенных приходится один сотрудник ведомства. Причем численность работающих во ФСИН снижается медленнее числа заключенных. Так, с 2007 года количество заключенных уменьшилось на 26%, а число сотрудников ФСИН — всего на 20%.
Характерно, что эта диспропорция наблюдается на фоне повышения уровня технического оснащения и автоматизации исправительных учреждений. При том что автоматизация объективно должна вести к сокращению штатной численности, поскольку значительная часть функционала перекладывается на автоматику.
Проверки осужденных уже давно проводятся по отпечаткам пальцев. Повсюду установлены видеокамеры. Закуплено современное оборудование, позволяющее выявлять даже хорошо спрятанные запрещенные предметы. Каждому сотруднику при выходе на дежурство выдается видеорегистратор. К концу 2015 года в учреждениях ФСИН было установлено 3043 телевизионные системы видеонаблюдения, 56 240 видеокамер, использовалось 12 770 персональных видеорегистраторов. Во многих исправительных учреждениях практически нет участков, свободных от видеонаблюдения. На эти меры выделены колоссальные средства, и они реально способны обеспечить тотальный контроль и безопасность системы.
Но срабатывает человеческий фактор. Досмотры осужденных по-прежнему проводятся вручную, потому что сотрудники не могут настроить металлодетекторы. До сих пор процветает совершаемое из-за решетки телефонное мошенничество.
Именно тюрьмы стали родоначальниками схем «ваш сын попал в аварию, срочно переведите деньги».
По признанию ФСИН, только за 2015 год из-за решетки было совершено 1238 преступлений с использованием мобильных средств связи. Другие ведомства утверждают, что таких случаев гораздо больше.
В контролирующие органы от заключенных поступает огромное количество жалоб на незаконные действия тюремщиков, обоснованность которых можно было бы легко проверить путем просмотра видеозаписей. Но сотрудники забывают включать видеорегистраторы, записи с камер наблюдения не сохраняются, иногда запись и вовсе не ведется.
Одновременно с этим «качество» выходящих на свободу людей стремительно падает. На сегодняшний день уже каждое второе преступление в стране совершается ранее судимыми лицами (10 лет назад — каждое четвертое). Это говорит о том, что в нынешнем виде уголовно-исполнительная система окончательно перестала выполнять свою основную функцию исправления преступников.
И это при том, что для нормальной работы системы исполнения наказания на уровне государства сделано уже очень много. Выделено финансирование. Закуплено оборудование. Приняты важные поправки в уголовно-исполнительный кодекс. Для снижения влияния криминальной среды организовано обособленное отбывание наказания для впервые осужденных лиц и рецидивистов. Разработана система «социальных лифтов», позволяющая оценить стремление осужденных к законопослушному образу жизни. И многое-многое другое.
Но в единую картину эти пазлы так и не сложились. Причина — отсутствие системного подхода. Каждый из новых руководителей приходил во ФСИН с наполеоновскими планами по кардинальному реформированию системы со строительством тюрем по европейскому образцу и соответствующим финансированием.
Пора признать, что у страны нет возможностей для реализации масштабных и дорогостоящих реформ.
Пора уже начинать двигаться эволюционным путем и проводить нормальную системную работу по отладке имеющихся механизмов. Руководству ФСИН не стоило бы так часто ездить в заграничные командировки с целью «обмена опытом» и сосредоточиться на работе на местах. Только в этом году делегации ФСИН России уже успели посетить исправительные учреждения Кубы, Испании, Вьетнама. Большим вопросом остается то, насколько «передовым» является опыт посещаемых стран и почему этот опыт никак не сказывается на улучшении ситуации в российской тюремной системе.
Необходимо выстроить и понятную кадровую политику. Прежде всего в руководящих структурах. В 20 регионах руководители управлений находятся в статусе исполняющего обязанности, что явно не способствует принятию ответственных решений.
Необходимо обновить всю существующую нормативную базу под текущие реалии, написать понятные и прозрачные инструкции и регламенты, а затем контролировать их исполнение. Разработать систему целевых показателей оценки эффективности работы подразделений и исправительных учреждений.
Организовать систему мониторинга за квалификацией кадров, в том числе путем проведения аттестаций и внезапных проверок на знание законов. Обеспечить единую систему видеоконтроля за местами лишения свободы с возможностью доступа к этим материалам по запросу суда и прокуратуры.
Это нудная, монотонная, кропотливая и неинтересная работа. Но ее придется делать, чтобы тюремная система окончательно не превратилась в «кузницу преступников».
И самое главное — принять реальные меры по сокращению количества заключенных и численности сотрудников самого тюремного ведомства. Страна в условиях кризиса не может себе позволить кормить такое огромное количество взрослых, здоровых и трудоспособных людей, не приносящих никакой пользы для экономики.
Институтом проблем современного общества подготовлен проект «Концепция повышения эффективности исправительной системы». Основные тезисы концепции: снижение числа заключенных за счет механизмов УДО и альтернативных видов наказаний; создание открытой информационной системы по осужденным; усиление прокурорского надзора; усиление управленческого звена во ФСИН. А также решение текущих организационных проблем в работе ФСИН, таких как корректировка нормативной базы, обеспечение единой системы видеоконтроля, изменение кадровой политики, разработка системы целевых показателей оценки учреждений.
Предложенные в проекте концепции мероприятия носят в основном организационный характер, не требуют больших финансовых затрат и изменений законодательной базы, могут быть реализованы в течение одного-двух лет. Результатом станет повышение прозрачности системы, снижение затрат на ее содержание, сокращение числа заключенных с одновременным снижением уровня рецидивной преступности.
Площадку для обсуждения проекта концепции уже предоставил Комитет гражданских инициатив, к обсуждению приглашены правозащитники, общественные организации и общественно-политические движения.
Автор — директор Института проблем современного общества, эксперт Общероссийского гражданского форума