Последние новости с театра европейско-турецких отношений позволяют оценить по достоинству все красоту переживаемого момента. Напомним, саммит ЕС согласовал выплату Анкаре 3 млрд евро (Турция, впрочем, хотела бы увеличить эту сумму), введение безвизового режима и оживление переговорного процесса о вступлении Турции в ЕС в обмен на обязательства не пускать на территорию ЕС беженцев.
Отчасти логика ЕС понятна. Иммиграционная политика ЕС предполагает, как один из инструментов, развитие связей со странами – экспортерами или транзитерами мигрантов. Турция — страна-транзитер и, более того, фильтр на пути беженцев. К концу 2014 года на турецкой территории находилось, по официальным оценкам Анкары, около 1,6 млн сирийских беженцев, из них более 200 тыс. были размещены в лагерях. Неофициальные же оценки оперируют цифрами, превышающими 3 млн.
Именно исход беженцев из Турции в первой половине 2015 года поднял миграционный вал до недостижимых ранее высот. Поэтому с формальной точки зрения сделанное Турции предложение полностью укладывается в русло европейской стратегии сдерживания иммиграционного бума.
Однако если сократить некоторые промежуточные логические звенья, то налицо парадоксальная картина:
для парирования вала нелегальных иммигрантов европейцы упрощают пограничный режим со страной, поставляющей значительную долю нелегальных мигрантов в Европу.
А если принять во внимание, с одной стороны, рост террористической опасности, а с другой — наличие на территории Турции боевиков ИГ (организация, запрещенная в России), то позиция ЕС может претендовать на премию Дарвина.
Конечно, уже сейчас можно прогнозировать, что ЕС сделает все возможное для того, чтобы отсрочить выполнение наиболее важных и рискованных своих обязательств в отношении Турции и ограничиться финансовой помощью. В конце концов, полувековая история попыток этой страны добиться членства в ЕС свидетельствует о принципиальной позиции европейского истеблишмента — держать Турцию у порога единой Европы, не пуская ее в европейский дом. Нет никаких оснований предполагать, что в нынешней ситуации эта стратегия претерпела радикальное изменение.
Но кое-что все же изменилось.
Отныне над ЕС висит дамоклов меч турецкого миграционного транзита
– и заведомо ясно, что Турция будет держать этот меч над головами еврократов до того момента, пока безвизовый режим и, в отдаленной перспективе, членство в ЕС не станут свершившимися фактами.
Кто мог подумать еще десять лет назад, что проблематика миграции и такой эзотерический для непосвященных сюжет, как иммиграционная политика ЕС, станут критически важными факторами, определяющими ныне жизнеспособность Евросоюза в целом? Ведь турецкий вопрос стал лишь частью крайне запутанного комплекса вызовов, поставленных перед единой Европой в связи с необходимостью реагировать на иммиграционный бум последних лет.
Условно можно выделить несколько фаз текущего иммиграционного кризиса и, соответственно, развития ответной стратегии ЕС по его преодолению.
Начало кризиса — «арабская весна» и ливийские события, вызвавшие всплеск нелегальной миграции в ЕС из стран Южного Средиземноморья. Ликвидация, при прямом содействии стран ЕС, режима Каддафи лишила европейцев малосимпатичного, но удобного союзника в деле контроля над североафриканской миграцией. На первые полосы СМИ вышли снимки бедствующих в Средиземном море беженцев, а название итальянского острова Лампедуза — одного из главных пунктов первичного приема мигрантов — стало известно людям, бесконечно далеким от географии.
ЕС отреагировал на этот кризис развертыванием на путях нелегального трафика беженцев кордонов пограничного агентства ФРОНТЕКС. Однако беженцы проникали в ЕС несмотря на все препоны, и это вызвало первый кризис шенгенского пространства и внутриевропейской солидарности.
Италия обратилась к другим странам ЕС с просьбой разделить бремя приема беженцев, в ответ на что Франция частично закрыла железнодорожное сообщение с Италией, а Дания ввела контроль на границах страны.
То есть уже тогда стало ясно, что заложенные в основу иммиграционной политики ЕС принципы солидарности не столько сплачивают Союз, сколько работают на разрыв, вынуждая конкретную страну дистанцироваться от единой политики, дабы уберечься от приема нежелательных гостей.
Поток беженцев в Европу еще сильнее вырос в 2013–2014 годах в контексте резкого обострения обстановки в Сирии и появления ИГ. ЕС не сразу отреагировал на новую вводную. Необходимость перейти к более масштабным мероприятиям в рамках иммиграционной политики стала для Брюсселя очевидной только после серии кораблекрушений, в которых погибло более 2 тыс. нелегалов, и терактов начала 2015 года во Франции.
После долгих и мучительных консультаций страны ЕС решили существенно увеличить состав патрульных ВМС в Средиземноморье и выработали трехфазную программу их применения. От разворачивания судов с нелегалами планировалось перейти к их досмотру в море. На третьей фазе операции европейские ВМС получали полномочия топить порожние суда контрабандистов, специализирующихся на переправке нелегалов.
Последний пункт представляет наибольший интерес, ибо его реализация имплицитно предполагает вторжение в территориальные воды соответствующей североафриканской страны — а возможно, и проведение наземных операций в прибрежной зоне. Очевидно, что для проведения подобных операций необходимо располагать соответствующим международно признанным мандатом. У ЕС такого мандата пока нет — как нет и разрешений проводить подобные действия от соответствующих североафриканских государств.
Это означает, что либо план действий будет реализовываться с нарушением международного права (впрочем, соблюдается ли оно сегодня хоть кем-то?), либо не будет выполняться вообще.
Однако и этот вполне животрепещущий вопрос превратился для ЕС в сугубо академический летом нынешнего года.Турция открыла дорогу в ЕС осевшим в стране сирийским беженцам.
Одним из парадоксальных последствий этого казуса стало, как мы видели, решение Брюсселя сблизиться с Турцией для сокращения потока нелегальных мигрантов. Но не менее важным последствием стал очередной (и существенно более серьезный, нежели в начале 2010-х) кризис солидарности внутри Союза. Страны, принимающие на себя главный удар иммиграционной волны (в первую очередь — ФРГ и Франция), попытались напомнить своим коллегам в очередной раз о принципе солидарности в рамках иммиграционной политики ЕС.
С огромными усилиями (и обещанием выдать на содержание беженцев субвенции из европейского бюджета) план «каждому — по беженцу в дом» был согласован к октябрю текущего года при очевидном сопротивлении многих (в первую очередь — стран ЦВЕ).
И тут грянул теракт в Париже. С трудом возведенный карточный домик рассыпался вновь.
Польша устами только что избранного правительства заявила о неготовности принимать беженцев в принципе. Усилия Варшавы встречают сочувствие в прибалтийских и центральноевропейских столицах. У тамошних элит нет такого драйва и влияния, как у их польских коллег, но интересы их, безусловно, схожи.
Глазами скептиков иммиграционная политика ЕС видится дорогостоящим, обременительным для значительного количества стран – членов ЕС и, если смотреть на рост иммигрантской диаспоры и террористической опасности в Европе, в конечном счете — неэффективным проектом. ЕС пытается упорядочить всевозрастающий миграционный хаос, посулами и увещеваниями удерживая европейцев в рамках единой политики, одновременно поднимая уровень своих обязательств в отношении третьих стран.
Задача, сравнимая с работой циркового жонглера.
Не будем забывать, что за усилиями Брюсселя с интересом наблюдают из Лондона и нескольких других североевропейских столиц. Великобритания не входит в Шенген, не участвует в иммиграционной политике ЕС — и надо понимать, что последние события только отпугивают аутсайдеров ЕС от участия в крупных интеграционных проектах ядра Евросоюза. ЕС уже на данной стадии достиг высокой степени гетерогенности — а в контексте кризиса миграционной политики эта гетерогенность будет, видимо, только усиливаться.
И вот на наших глазах уже правительство Ципраса упрекают в неготовности принять очередную миссию ФРОНТЕКС для охраны греческого участка шенгенской границы и намекают на возможность исключения Греции из Шенгена.
Конечно, на фоне идеального шторма, в который входит на наших глазах Россия, стоящие перед ЕС вызовы кажутся не слишком драматичными — и кто-то может резонно вспомнить про мелкий жемчуг и пустые щи. Но не будем забывать, что измельчание жемчуга может быть симптомом грядущего опустения щей. Поэтому отнесемся к этой динамике к тем вниманием, которого она заслуживает.
Автор — доцент кафедры интеграционных процессов МГИМО, кандидат политических наук