20 лет законодательных метаний
Становлению партийной системы в России мешают постоянные изменения правил игры.
В 1994 году право участия в выборах было предоставлено любым общественным объединениям, которые записали такое право в своих уставах. Но уже в 1997–1998 годах было введено понятие политических общественных объединений, и право участия в выборах получили только они. При этом все общественные объединения, которые хотели сохранить право участия в выборах, должны были перерегистрировать свои уставы. Результатом стало существенное сокращение таких объединений: если в 1995 году право участвовать в выборах в Госдуму имели 273 объединения, то в 1999 году их число уменьшилось до 139.
В 2001 году был принят закон о политических партиях, в соответствии с которым право самостоятельно участвовать в федеральных и региональных выборах с 2003 года получили только общероссийские партии с числом членов не менее 10 тысяч. При этом партии нужно было создавать заново — либо на учредительном съезде, либо путем преобразования общественного объединения. А для получения права участвовать в выборах стало недостаточно только зарегистрировать партию — появилось еще требование зарегистрировать ее отделения не менее чем в половине регионов. К выборам в Госдуму 2003 года полный цикл регистрации прошли 44 партии, в 2004 году их число выросло до 46.
Но тут в 2004 году законодатели резко подняли планку численности — до 50 тысяч, дав партиям всего один год на то, чтобы увеличить численность до этого уровня. Те, кто не смог этого сделать, а также те, у кого чиновники при проверке такую численность не насчитали, были ликвидированы.
В результате к выборам в Госдуму 2007 года осталось только 15 партий. А через год их число сократилось до семи: половина партий самоликвидировалась из-за долгов за «бесплатный» эфир на выборах в Госдуму.
В 2012 году, на фоне падения результатов «Единой России» и массового протестного движения, происходит новый кульбит: планка численности партий снижается сразу до 500 человек. Одновременно все партии получают легкую процедуру допуска к выборам — без сбора подписей, при том, что проверка подписей к тому времени становится преградой, преодолеть которую могут только партии и кандидаты, лояльные власти. Эти две новеллы сразу стимулируют резкий (более резкий, чем в 2001–2003 годах) всплеск партийного строительства.
И вот теперь, всего через два года после той реформы, приняты законы, вновь обязавшие большинство партий собирать подписи.
Бурное партстроительство
Неискушенную публику впечатлило, что всего за три месяца (февраль – апрель 2012 года) было создано более 150 оргкомитетов новых партий. В октябре число «действующих» оргкомитетов превысило две сотни, а в целом за 2012 год было создано около 300 партийных оргкомитетов. Но эксперты понимали, что далеко не все из них смогут превратиться хотя бы в формально зарегистрированные партии: создать оргкомитет никакого труда не составляет, а для создания партии даже из 500 человек (но не менее чем с 42 региональными отделениями) нужны уже немалые организационные и финансовые ресурсы.
Мы предполагали, что число зарегистрированных партий будет около сотни. Так, вероятно, и было бы, если бы Минюст в 2013 году подходил к регистрации партий так же либерально, как в 2012-м.
За два года было зарегистрировано 79 новых партий, но и число отказов было не менее 46. Если учесть, что некоторым партиям было отказано не один раз, а отдельные отказники все же сумели после новой попытки добиться регистрации, число партий, которые так и не смогли пробиться через Минюст, составило, по нашим подсчетам, 29. Если бы они были зарегистрированы, получилось бы 108 партий.
Впрочем, из 79 зарегистрированных партий 10 уже успели утратить регистрацию, не сумев за полгода создать отделения более чем в половине регионов. На 16 июня только 61 новая партия прошла полный цикл регистрационных процедур и получила право участвовать в выборах. Еще восемь пока в подвешенном состоянии (среди них и Партия прогресса Алексея Навального).
Участвуют ли партии в выборах?
А теперь уместно задать вопрос: для чего было создано столько партий? Ведь партии нужны для участия в выборах, все остальные формы деятельности доступны и другим общественным объединениям. Как же новые партии участвуют в выборах?
Первым испытанием для них стали выборы в единый день голосования 14 октября 2012 года. Но тогда низкую активность большинства партий можно было списать на их неготовность: они только успели зарегистрироваться. Потом в течение года проходила масса досрочных и дополнительных выборов — и активность партий на них тоже была традиционно невысокой. Главным испытанием стали выборы в единый день голосования 8 сентября 2013 года.
Право участия в большинстве этих выборов имели 53 партии (из них 45 новых), еще одна добавилась, когда значительная часть выборов уже была назначена.
Но только 16 новых партий проявили сколько-нибудь заметную активность, выдвинув хотя бы восемь списков и/или хотя бы 70 кандидатов на мажоритарных выборах (для сравнения: парламентские партии выдвинули на региональных выборах и в региональных центрах по 28 списков и около 500–600 кандидатов).
К тому же восемь из этих 16 партий (все 7 «богдановских» и «Гражданская сила») применили нехитрую технологию: все или почти все списки, выдвинутые в самых разных регионах (от Чечни до Забайкальского края) состояли в основном из одних и тех же кандидатов, не имевших никакого отношения к этим регионам.
Иными словами, это было «техническое» участие без реального стремления победить (впрочем, один такой список, КПСС в Волгограде, все же 5%-ный барьер преодолел).
Если исключить эту восьмерку, то наиболее активными из новых партий были «Коммунисты России», «Гражданская платформа», Российская экологическая партия «Зеленые», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина», «Партия За Справедливость!», Трудовая партия России и «Альянс Зеленых – Народная партия».
В октябре 2013 года – мае 2014 года прошло около 700 досрочных и дополнительных выборов. И вновь мы видим низкую партийную активность. Из 57 новых партий, имевших право участвовать в выборах, 23 даже не попытались принять участие хотя бы в одной кампании. Еще 12 выдвинули всего один раз одного кандидата (причем у трех этот кандидат не дошел до выборов), семь выдвинули лишь двух кандидатов и три — трех. Еще одна партия выдвинула много кандидатов, но только на одних выборах.
Таким образом, только 11 новых партий проявили на этих выборах сколько-нибудь заметную активность. В основном это те же партии, которые были активны на прошлогодних сентябрьских выборах:
«Коммунисты России», «Гражданская платформа», Российская экологическая партия «Зеленые», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина» и «Альянс Зеленых и Социал-демократов» (преемник «Альянса Зеленых – Народной партии»). Плюс «Города России», Партия «Великое Отечество», Партия пенсионеров России и две «богдановские» партии — Народная партия России и КПСС.
Любопытно, что крайне низкую активность на выборах демонстрируют несколько партий, которые были зарегистрированы одними из первых — и в рекордно короткие сроки: например, «Новая Россия» и Партия свободных граждан. А наиболее активные и успешные из новых партий («Гражданская платформа», «Родина», Российская партия пенсионеров за справедливость) были зарегистрированы позже, пропустив выборы 14 октября 2012 года.
Такие разные мотивы
Для чего же создавались партии? Можно увидеть как минимум четыре мотива. Первый — для того чтобы быть реальной партией, то есть активно участвовать в выборах и вообще в политической жизни страны. Как теперь видно, этим мотивом руководствовалось меньшинство создателей партий.
Немало партий было создано просто для удовлетворения амбиций их лидеров. И они не могут участвовать в большом числе выборов из-за элементарного отсутствия людских и финансовых ресурсов. В ряде случаев амбиции лидеров сосредоточены в определенном регионе. Например, для лидера Российской партии народного управления, уфимского бизнесмена Альберта Мухамедьярова, главным было участие в выборах в Башкортостане.
Многие партии создавались с явно коммерческой целью. Варианты могли быть разные: создание партии под ключ с ее последующей продажей, продажа региональных отделений (именно так откровенно объяснял свои мотивы Андрей Богданов), торговля правом выдвижения на конкретных выборах. Однако, как показали последующие события, предложение значительно превысило спрос.
Востребованными оказались в основном спойлерские проекты.
Так, из семи партий, созданных Центром Андрея Богданова, наибольшую роль сыграли две. Коммунистическая партия социальной справедливости (КПСС) благодаря удачному названию и особенно аббревиатуре оказалась не только вполне эффективным спойлером КПРФ, но в ряде муниципалитетов сумела даже получить депутатские мандаты. А никому ранее не интересная Партия социальных сетей была год назад переименована в «Гражданскую позицию» и стала явным спойлером «Гражданской платформы». И хотя отнимала она у прохоровской партии не так много, но иногда и этого было достаточно.
Например, в Якутии «Гражданская платформа» не дотянула до 5% барьера всего 0,07%, а «Гражданская позиция» получила 0,4%. Еще один интересный момент: в двух кампаниях, где успешно участвовала «Гражданская платформа» (в Красноярске и Екатеринбурге), были выдвинуты списки всех «богдановских» партий, кроме «Гражданской позиции». А в Тольятти «Гражданская позиция» выдвинула список, а затем его отозвала.
В общем, зарабатывать можно не только действиями, но и отказом от них.
Еще одна группа партий создавалась близкими к власти политтехнологами в качестве сателлитов «Единой России» или запасных «партий власти». Таковы «Города России», «Молодая Россия», «Умная Россия», Казачья партия РФ и ряд других. Но и эта роль оказалась в основном невостребованной. И созданные партии либо простаивают, либо пытаются участвовать в выборах «просто так» — и с минимальным результатом. Им даже нередко отказывают в регистрации.
Впрочем, иногда такие отказы призваны продемонстрировать «объективность» избиркома: не допускают на выборы, например, «Гражданскую платформу» или РПР-ПАРНАС, и на том же основании отказывают «Умной России» или Российской партии садоводов.
Совсем новые партии
Тем не менее процесс партстроительства продолжается, хотя уже и не такими темпами. С июля прошлого года право участия в выборах получили 15 новых партий.
Семь из них имеют довольно выраженную идеологическую позицию. К консервативно-патриотическому лагерю относятся Партия «Великое Отечество» (идеологом которой является журналист и общественный деятель Владимир Хомяков) и партия «Национальный курс» (близкая к депутату Государственной думы от «Единой России» Евгению Федорову).
На левом фланге появились «Российский объединенный трудовой фронт» (во главе с бывшим депутатом Государственной думы Виктором Тюлькиным, который до 2007 года возглавлял Российскую коммунистическую рабочую партию – Российскую партию коммунистов) и Партия Возрождения России (возглавляемая, как и в своей «прошлой жизни», бывшим спикером Государственной думы Геннадием Селезневым).
Ряды либеральных партий пополнили «Гражданская инициатива» (во главе с бывшим министром экономики в гайдаровском правительстве Андреем Нечаевым), «Демократическая правовая Россия» (возглавляемая известным адвокатом Игорем Труновым) и партия «Достоинство» (которую возглавил юрист и общественный деятель из подмосковного Звенигорода Станислав Бычинский).
В целом перспективы партий, появившихся в последний год, можно оценить как невысокие. Однако последние изменения в избирательном законодательстве существенно снизили перспективы и многих других партий.
Новый поворот
После принятия федерального закона от 2 ноября 2013 года № 303-ФЗ стало сокращаться число выборов по партийным спискам. Они уже отменены в Москве и большинстве региональных центров, где выборы должны пройти 14 сентября этого года (в Улан-Удэ, Чите, Хабаровске, Вологде, Иркутске, Кургане, Пензе, Южно-Сахалинске, Челябинске, Биробиджане, Нарьян-Маре и Салехарде). А в мае вступил в силу федеральный закон № 95-ФЗ, по которому большинство партий должны собирать подписи.
Льгота, то есть право регистрировать списки и кандидатов без сбора подписей избирателей, на выборах региональных и муниципальных депутатов осталась повсеместно только у пяти партий — у четырех парламентских и у партии «Яблоко».
На отдельных выборах льготу имеют еще несколько партий. Партии, не имеющие льготу, теперь теряют остатки привлекательности для местной элиты. В последние два года их ценность заключалась именно в освобождении от подписей.
Теперь выдвижение от такой партии становится менее выгодным, чем самовыдвижение: подписи надо так же собирать, а документов при партийном выдвижении требуется больше, и чем больше документов — тем больше оснований для придирок. Не говоря уже о том, что кандидаты, выдвинутые партиями, оказываются зависимы от партийного руководства, которое может по разным причинам принять решение об отзыве кандидата.
Таким образом, многие партии могут вообще снизить свою активность на выборах до нуля.
А между тем содержать партию стоит немалых денег: закон требует как от самих партий, так и от их региональных отделений ежеквартально сдавать финансовые отчеты. А на днях президент России внес в Госдуму законопроект, предусматривающий административную ответственность за несвоевременную сдачу этих отчетов. И теперь перед большинством партий стоит дилемма: либо самоликвидироваться, либо превратиться в «чемодан без ручки».
Автор — кандидат юридических наук, эксперт Комитета гражданских инициатив