Реструктуризацию бюджетных кредитов, о которой президент Владимир Путин объявил в прошлом году, не даст тех результатов, на которые рассчитывает Минфин. Часть регионов неизбежно «саботируют» выполнение программы, и им придется помогать в критической ситуации или их наказывать, пишут аналитики в «Мониторинге экономической ситуации» РАНХиГС.
«Минфин планирует резко сократить объем бюджетных кредитов в 2018 году и свести их к минимуму в 2019–2020 годах. Чтобы получить пролонгацию возврата ранее полученных кредитов на 5-7 лет, регионы должны сводить бюджет без дефицита, наращивать доходы темпами выше инфляции и сокращать неэффективные расходы, отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
«Как показывает динамика доходов и расходов бюджетов в 2017 году, сильно закредитованные регионы вряд ли смогут это сделать», — полагает она.
По словам эксперта, если регионам с меньшей долговой нагрузкой удается сокращать свой долг, то регионы с максимальной долговой нагрузкой только продолжают его наращивают. На начало ноября самые проблемные регионы все те же, что и раньше: республики Мордовия, Хакасия, Карелия, Кабардино-Балкария, Удмуртия, Костромская и Смоленская области, пишет Зубаревич.
Так, на начало ноября, в частности, дефицит бюджета Республики Мордовия составил 24%, города Севастополь – 17%, Кабардино-Балкарии и Еврейской автономной области — 13%, Хакасии — 9%.
К концу 2017 года количество регионов с дефицитом бюджета должно было вырасти, поскольку на декабрь приходятся основные расходы по оплате госконтрактов, пишет Зубаревич.
Долгая яма для регионов
Регионы начали наращивать расходы из-за выполнения майских указов президента Владимира Путина в 2012 году. Вместе с повышением обязательств регионов на этот период пришлось замедление экономики и падение их доходов.
В результате субъекты Федерации вынужденно залезали в долговую яму. Постепенно правительство стало снимать регионы с долгового крючка, замещая коммерческие кредиты бюджетными, которые выдавались по ставке 0,1%. По данным на 1 ноября в структуре долга регионов 43% составляют бюджетные кредиты, доля дорогих кредитов банков сократилась до 32% — «Газета.Ru».
Бюджетные кредиты стали массово применяться, когда дотационные регионы набрали коммерческих кредитов сверх разумных пределов, отметил депутат Госдумы Михаил Щапов.
«Регионы постепенно привыкли к политике выдачи бюджетных кредитов, не планируя их отдавать в ближайшее время и рассчитывая на рефинансирование и новые займы, поскольку существенного роста налоговых доходов, который бы позволил проводить сокращение задолженности, в том числе перед федеральным бюджетом, не произошло»,
— комментирует старший директор Fitch Ratings Владимир Редькин.
Однако потом правила игры изменились, и объем бюджетных кредитов резко сократился. За три следующих года регионы получат меньше бюджетных кредитов, чем за один 2016 год, — 250 млрд рублей (по 100 млрд в 2017–2018 годах и 50 млрд в 2019 году) против 338 млрд рублей в 2016 году.
Вместо поддержки регионов, Минфин запустил с этого года программу реструктуризации бюджетных кредитов. Она рассчитана на срок от 5 до 7 лет. В исключительных случаях она может быть продлена до 12 лет.
«В первые два года действия программы — максимально льготные условия: регионам нужно будет выплачивать всего 5% долга ежегодно. У субъектов таким образом высвобождаются деньги, появляются дополнительные ресурсы для решения социально-экономических задач, для решения задач, связанных с созданием новых рабочих мест, для повышения уровня жизни граждан», — отмечал Владимир Путин на заседании Госсовете в конце сентября.
Как заявлял председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров, совокупный эффект по всем регионам от реструктуризации кредитов только за 2018 и 2019 год составит около 430 млрд рублей. При этом долг субъектов на 1 декабря прошлого года составлял 2,141 трлн рублей.
По первоначальным условиям программы реструктуризации, предложенной Минфином, регионы должны, в частности, сократить заимствования по рыночным кредитам до 50% от собственных доходов к 1 января 2020 года и не хранить бюджетные средства субъекта на банковских депозитах сроком более одного месяца.
В конце года Минфин предусмотрел еще одно условие для участия регионов в программе реструктуризации бюджетных кредитов. Объем задолженности регионов должен находиться в пределах 35% от собственных доходов региона.
Таким образом, даже регионам с небольшими рыночными долгами, которые хотят участвовать в программе реструктуризации бюджетных кредитов, нужно сокращать эти долги или хотя бы не наращивать. Увеличивать долг можно будет только если собственные доходы региона будут расти вдвое быстрее долгов.
Регионы побегут в банки
В ситуации, когда бюджетные кредиты будут менее доступны из-за невысоких темпов роста экономики, эксперты ожидают, что регионы будут вынуждены увеличить коммерческие кредиты.
«Мы ожидаем сохранения невысоких темпов экономического роста в ближайшие три года — в среднем на уровне примерно 1,5-1,6% вследствие структурных ограничений, действия международных санкций и слабости рынков сырьевых товаров. В связи с этим в среднесрочной перспективе финансовые показатели российских регионов могут ухудшиться вследствие снижающегося роста налоговых и неналоговых доходов, а также ограниченной возможности федерального правительства наращивать межбюджетные перечисления»,
— пишут эксперты S&P в исследовании «Российские регионы: благоприятный период может закончится».
В результате федеральное правительство или будет вынуждено предоставлять дополнительные межбюджетные кредиты, или регионы увеличат коммерческие займы, взять которые гораздо легче, отмечают аналитики.
Эксперты S&P считают, что доля банковских кредитов увеличится до 40% к 2020 году, и их объем будет составлять 1,5 трлн рублей.
В среднесрочной перспективе в структуре коммерческого долга регионов, вероятнее всего, по-прежнему будут преобладать банковские кредиты, которые обеспечивают более высокую гибкость, особенно в периоды снижения процентных ставок, пишут эксперты.
Активно будут выходить эмитенты и на облигационный рынок, ожидают аналитики.
«На протяжении девяти месяцев 2017 года мы наблюдали рост активности субфедеральных заемщиков на долговом рынке, включая дебюты регионов, ранее не прибегавших к облигационному финансированию дефицитов бюджета. За период с января по сентябрь 2017 года номинальный объем эмиссий более чем в полтора раза превысил объем эмиссий за девять месяцев 2016 года», — говорится в обзоре АКРА (Аналитическое кредитное рейтинговое агентство).
По оценкам агентства, объем размещений со стороны субъектов и муниципалитетов РФ на облигационном рынке составит до 300 млрд рублей в 2018 году, что почти вдвое больше показателя 2016 года, говорится в обзоре АКРА.
Наказания не помогут
«Нет никаких оснований полагать, что регионы выполнят требования Минфина: экономика все так же в кризисе, доходы предприятий и граждан падают. Федеральные власти могут сколько угодно наказывать регионы, положения это не изменит: экономического роста нет, система межбюджетных отношений все также лишает смысла все попытки наращивать налоговую базу. Думаю, что когда дело дойдет дл очередного кризиса, руководители регионов снова обратятся к правительству и президенту и им снова простят долги», — говорит Михаил Щапов.
Как резюмирует Владимир Редькин, едва ли программа Минфина по реструктуризации будет выполнена в том сценарии, как запланировало министерство, и вряд ли удастся избежать дополнительной помощи регионам. В целом это говорит о необходимости проведения ревизии сложившейся системы межбюджетных отношений.
При этом недавно стало известно о том, что в ряде регионах уже ввели внешнее управление. Властям двух субъектов будет запрещено самостоятельно принимать решения по расходованию средств региональных бюджетов из-за большого объема накопленных долгов.
Ими оказались Республика Хакасия и Костромская область. Они будут переведены на казначейское сопровождение и смогут тратить деньги только под контролем Федерального казначейства, заявил в интервью ТАСС глава ведомства Роман Артюхин.
Это новости породили сомнения у экспертов. Так, по словам аналитика «Финам» Алексея Коренева, учитывая непростую ситуацию, вполне возможно, что некоторые регионы могут допустить дефолт.
«Дефолт регионов будет обозначать провал в эффективности экономической системы, провал в планировании, прежде всего, на федеральном уровне», — говорит Андрей Люшин, заместитель председателя правления «Локо Банка».
Однако, как отметила в интервью «Газете.Ru» глава Счетной палаты Татьяна Голикова, власти «никогда не допустят дефолта регионов».
«Мы всячески уходили от бюджетного кризиса в регионах. И я думаю, что бюджетный кризис в регионах невозможен по определению. Потому что регионы – это такая же ветвь государственной власти, как и федерации. Мы все несем консолидированную ответственность за то, что происходит, как бы и кто бы что ни говорил относительно бюджетного федерализма», — заявляла она.