Россия не Норвегия
Поправки в Бюджетный кодекс, вводящие новый вариант «бюджетного правила», уже с 2017 года отменяют основной параметр формирования Фонда национального благосостояния (ФНБ) — нормативную величину Резервного фонда. Предлагается отменить все положения Бюджетного кодекса, касающиеся этой самой величины.
В отсутствие структурных реформ, долгосрочных планов роста экономического развития и экономической предвыборной программы президента, «бюджетное правило» — пока первый и единственный конкретный ограничитель роста бюджетных расходов, представленный Белым домом.
Из поправок следует, что в правительстве побеспокоились не только о текущем сдерживании расходов на уровне нефтегазовых доходов не более $40 за баррель нефти, но и поменяли правила формирования резервов на случай, если цены на нефть окажутся выше прогнозов.
Сейчас Бюджетным кодексом предусмотрено, что в ФНБ поступают нефтегазовые доходы после того, как Резервный фонд достигнет нормативного уровня. Эта величина рассчитывается в размере 7% от ВВП. В 2017 году норматив был установлен на уровне 5,8 трлн руб. законом о бюджете и поправками в бюджет на 2017–2019 годы, которые в настоящее время находятся на рассмотрении в Госдуме. По идее, показатель должен был быть увеличен до 6 трлн руб. в результате увеличения прогнозной оценки ВВП в текущем году. Однако еще в мае правительство решило не делать перерасчет предельных уровней Резервного фонда, за что получило замечание Счетной палаты. В июне в Белом доме окончательно решили разорвать взаимосвязь Резервного фонда и ФНБ.
По факту ФНБ не пополнялся с 2010 года — в качестве временной антикризисной меры нефтегазовые доходы направлялись напрямую на расходы бюджета. Теперь правительство готово прекратить пополнение ФНБ на постоянной основе.
Поправки, предложенные Минфином, 13 июня одобрены правительственной комиссией по законопроектной деятельности и 15 июня будут рассмотрены на заседании правительства.
По данным Минфина на 1 июня, ФНБ составляет 4 трлн 192 млрд руб., или $74,2 млрд. Из них 972,5 млрд руб. в 2013 году были зарезервированы за 12 инфраструктурными проектами. Еще 300 млрд руб. — квота ВЭБа также на различные проекты. Остальное считается ликвидными средствами ФНБ, которые размещены в ЗВР или на депозитах ВЭБа, ВТБ и Газпромбанка.
Один из вариантов реформирования ФНБ правительству в мае предложила РАНХиГС. Согласно этому предложению должны быть изменены подходы к суверенным фондам — «их формированию и расходованию».
В заключении Академии народного хозяйства к проекту поправок федерального бюджета на 2017–2019 годы говорится о необходимости «рассмотреть целесообразность трансформации ФНБ в фонд поддержки инфраструктурных проектов».
«При этом все находящиеся в ликвидной форме средства ФНБ переводятся в Резервный фонд, что позволит пополнить его средствами, накопленными за счет перечисления нефтегазовых доходов предыдущих лет», — уточняется в заключении института.
ФНБ, как и Резервный фонд, создавался в 2008 году после раздела Стабфонда. Предполагалось, что фонд будет копить средства для пенсионного обеспечения будущих поколений. Затем цели фонда были конкретизированы: кроме финансирования дефицита Пенсионного фонда правительство в кризисы 2009–2010 и 2014–2015 годов разрешило использовать ФНБ на инфраструктурные проекты и финансирование дефицита бюджета.
Из поправок к федеральному бюджету на 2017–2019 годы следует, что Минфином пока выбран вариант «заморозки» фонда в том виде, в каком он уже сформировался.
Последними поправками в ФНБ на текущий год были зарезервированы 200 млрд руб. на случай недобора доходов из-за отказа госкомпаний платить дивиденды в полном объеме. «Заморозка» ФНБ позволит Минфину в ближайшие годы переложить нагрузку хотя бы части трансферта Пенсионного фонда с федерального бюджета, говорит источник «Газеты.Ru» в финансово-экономическом блоке. Но окончательно это будет определено только в конструкции проекта федерального бюджета на 2018–2020 годы, подготовка которого в правительстве уже отстает от традиционной схемы. «В Минфине не обсуждается вопрос реформирования конструкции ФНБ и Резервного фонда», — заявил «Газете.Ru» официальный представитель Минфина.
В 2008 году, когда Стабилизационный фонд был разделен на ФНБ и Резервный фонд, первый предполагал сбережения в пользу будущих поколений по аналогии с тем, как происходит в Норвегии, пояснил «Газете.Ru» руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. По его словам, «сбережения для будущих поколений актуальны для стран, в которых добывается существенная часть запасов. В России же добывается менее 3% от ее запасов, не говоря о том, что все время разведываются новые».
«Поэтому для России задача иметь фонд будущих поколений не так актуальна. Нам не грозит полное «проедание» запасов», — считает экономист.
Brent 2%
Если поправки в Бюджетный кодекс пройдут в Госдуму в предлагаемом виде, ограничение для верхнего предела Резервного фонда будет отменено.
При этом цели Резервного фонда остаются неизменными — сглаживание колебаний цен на энергоносители.
Новое «бюджетное правило» предусматривает формирование резервов из нефтегазовых доходов, превышающих базовую цену нефти в $40 за баррель нефти марки Urals в ценах 2017 года, которая будет индексироваться начиная с 2018 года на 2%. Таким образом, в 2018 году базовая цена составит $40,8, а в 2035-м — $57.
На первый взгляд, сегодняшние упражнения с долгосрочными расчетами базовой цены не имеют никакого отношения к реальным доходам бюджета. Наиболее оптимистичные долгосрочные прогнозы Минэкономразвития до 2035 года исходят из того, что цена на нефть будет расти только на уровень инфляции США или на те же 2%, а значит, что в Резервный фонд никаких гарантированных доходов не поступит. Наоборот, консервативный прогноз предполагает, что нефть в 2018 году будет стоить $35 за баррель и не достигнет базового уровня даже в 2035 году. Однако уже в 2017 году прогнозная среднегодовая цена нефти пересмотрена в сторону повышения с $40 за баррель до $45,6.
Минфин начал формировать резервы, не дожидаясь утверждения «бюджетного правила», уже в феврале этого года, покупая иностранную валюту за счет средств дополнительных нефтегазовых доходов. Тем не менее бюджетом этого года предусмотрено полное исчерпание Резервного фонда — в размере чуть более 1 трлн руб.
После этого Резервный фонд придется накапливать почти с нуля, если, конечно, предложение РАНХиГС перераспределить ликвидную часть ФНБ в пользу Резервного фонда не будет поддержано.
«Основным предназначением Резервного фонда должно стать выполнение функции оперативного сглаживания последствий волатильности мировых цен на углеводородные ресурсы для доходов федерального бюджета», — считают в РАНХиГС.
«Ежегодный объем использования средств фонда должен составлять не более 30% от его величины на начало года. Остальной недостаток доходов следует компенсировать мерами бюджетной консолидации либо дополнительными заимствованиями», — предлагает институт. Возражений в Белом доме такой подход не вызвал, а законодательного оформления он пока не требует, утверждает источник «Газеты.Ru» в правительстве.
Кроме того, отмена старых правил формирования Резервного фонда освободит правительство и от еще ни разу не применявшегося обязательства увеличивать расходы бюджета на 50% от нормативной величины Резервного фонда.