— Сейчас все составляют планы экономического роста. И ЦСР, и правительство, и Алексей Кудрин. На ваш взгляд, каких решений 2012 года стоило бы избежать в 2018 году?
— Те или иные предложения так или иначе в разных формах повторяются. Наверное, это отчасти связано с тем, что мы не реализуем то, что заявляем, до конца. Но очевидно, что при определении новых приоритетов или модернизации старых приоритетов на новой основе важно очень четко себе представлять, каким ресурсом мы располагаем. Я имею в виду глобальный ресурс, и федеральный бюджет, и консолидированные бюджеты регионов, и, безусловно, возможность участия бизнеса в реализации тех или иных проектов.
У нас, к сожалению, существует превратное впечатление, что если мы объявляем приоритет, то мы обязательно должны его профинансировать из федерального бюджета. На самом деле, приоритеты бывают абсолютно разного порядка. Понятно, что все они требуют, в той или иной мере, подкрепления деньгами. Но, скажем, изменение законодательства в какой-то сфере и улучшение административного управления — оно может и не потребовать денег, но оно приведет к серьезным изменениям в системе управления.
— Но после 12-го года мы видели, что основная-то нагрузка по финансированию легла на плечи регионов. И в результате у нас к 16-му году где-то в 2–2,5 раза увеличился долг регионов, который потом судорожно был перекредитован за счет средств федерального бюджета в прошлом году. У регионов остались ресурсы, чтобы без участия федерального центра делать инвестиции, которые позволят повысить экономический рост?
— Мне кажется, такое немножко суженное понимание того, что происходит. Не только реализация субъектами Российской Федерации планов, обозначенных в майских указах президента, привела к увеличению государственного долга субъектов. Там достаточно много других причин, к числу которых, например, я бы отнесла известную вам тему передачи на уровень регионов полномочий без соответствующего финансового обеспечения. Вообще, никак не связанных с майскими указами президента. Изменение конфигурации налогового законодательства, создание консолидированных групп налогоплательщиков, переток которых, в конечном итоге, привел к перетоку финансовых ресурсов и дефициту бюджетов отдельных регионов и, соответственно, росту в них коммерческого долга и невозможности исполнять те обязательства, которые за ними на сегодняшний день закреплены.
И в течение 11 лет, за исключением только прошлого года, в преддверии формирования бюджета 17-го года, когда мы все-таки начали заниматься инвентаризацией расходных полномочий субъектов Российской Федерации и неким дополнительным изменением межбюджетных отношений между Федерацией и российскими регионами. Мы не решились на перераспределение или перезакрепление конкретных доходных источников, потому что слишком высокий уровень дифференциации по стране. Но, тем не менее, консолидировали 1% налога на прибыль, для того чтобы на 100 миллиардов рублей увеличить объемы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Это только первый шаг.
К бюджету 18–20-го годов должен быть проведен еще один этап инвентаризации расходных полномочий, чтобы понять реальную достаточность или реальную обеспеченность ресурсами бюджетов регионов. Ключевым, на мой взгляд, является избавление регионов от не очень свойственных им функций. За регионами есть грехи, когда они берут на себя обязательства, не всегда относящиеся к их компетенции, что тоже ведет к росту соответствующих дефицитов и долга.
— Татьяна Алексеевна, если мы заговорили о структурных реформах, то для них важно определиться с механизмами, прежде всего бюджетными механизмами, которые позволят их реализовать. Сегодня на Питерском форуме мы уже услышали о том, что госпрограммы, которые изначально и предполагались как механизмы проектного финансирования, не взлетели. Мы услышали о том, что госпрограммы нужно ликвидировать. Действительно ли в правительстве, на разных уровнях бюджетной системы, тема ликвидации госпрограмм и замена их на другой какой-то механизм финансирования обсуждается?
— Вопрос не в ликвидации госпрограмм, а в поиске нового механизма структурирования бюджета. Первое — нужен программный, проектный подход, который предполагает формирование целей, задач и под это конкретных финансовых ресурсов. И можно как угодно это называть, но это должно быть структурировано в некую модель, за реализацию которой можно спросить. Такая модель означает некоторое изменение системы управления.
Прошло четыре года с момента начала структурирования бюджета по госпрограммам. Сегодня на форуме звучало, что это не заработало по многим причинам. Первое — государственные программы не порождают никогда расходных обязательств, это не тот инструмент. Соответственно, они могут меняться в меньшую, бóльшую стороны, что не создает предсказуемости для тех, в отношении кого эти программные мероприятия нацелены. Второе. Очень забюрокраченная процедура согласования, длительная, совсем не дающая возможности оперативно реагировать на происходящие процессы. Третье. Программы — это только федеральный бюджет. И, может быть, внебюджетные средства частных инвесторов, которые, как правило, вот по опыту этих четырех лет не исполняются в заявленных объемах. Но там нет средств регионов. Там нет показателей для регионов. Там нет показателей для муниципалитетов.
Но в то же время в государственные программы с недавних пор входят федеральные целевые программы. Это старый инструмент, который, в общем, должен был умереть, но он еще не умер.
А там как раз есть средства субъектов, и средства муниципалитетов, и внебюджетные источники. Получается, что более крупный инструмент, такой как государственные программы, не покрывает более мелкого инструмента — федеральных целевых программ, даже с точки зрения отражения источников. И когда провозгласили идею проектного планирования, то недокрутили тему по поводу того, как проектное планирование должно соотнестись с уже существующими элементами структурирования бюджета.
Ведь что сегодня такое приоритетные проекты. Это в бюджете 17-го года 122 миллиарда рублей. Это федеральных денег. При 16-триллионом бюджете — это капля в море. Но наш пафос по поводу того, что нам эти проекты должны дать, существенно превышает те объемы денег, которые записаны в бюджете.
Поэтому сейчас встала задача соединения на этом этапе этих двух механизмов.
И для того, чтобы их соединить, институт госпрограмм надо тоже поменять. Сейчас выбрано пять пилотных программ: здравоохранение, образование, транспортная система, доступная городская среда и ЖКХ, сельское хозяйство, чтобы перекомпоновать их под приоритетные проекты. А это уже не те 122 миллиарда рублей, это уже 1,9 триллиона рублей, в ценах бюджета 17-го года.
— В качестве одного из преимуществ проектного метода называют возможность быстрой переброски средств с одного проекта на другой и закрытие неэффективных проектов, вместо того чтобы поддерживать в долгую пустую трату денег. Вы считаете, что это действительно будет так?
— Это немножко утрированное понимание. Речь идет о том, что система сильно забюрократизирована. Ярослав Кузьминов говорил о том, что контроль Минфина, который сегодня существует, не дает возможности эффективно реализовывать то, что заявлено. Каждое мероприятие имеет свой временной и жизненный цикл, и их реализация зависит от множества обстоятельств. И, на сегодняшний день, у тех, кто управляет, нет полномочий быстро распределять. Сегодня, скажем, придвинуть эти средства, а другие отодвинуть на более поздний срок и наоборот. Но при этом если тебе дали полномочия по такого рода перераспределению и управлению потоками, тогда ты должен точно предъявлять те результаты, которые ты заявил.
— Но на старте перевода бюджета на госпрограммы говорилось о том, что будет персональная ответственность министра, который будет курировать ту или иную программу. Этого не произошло. Почему здесь (будет иначе)?
— Не произошло. Потому что не решились в законодательстве выписать это. Поясню на примере образования. Государственная программа развития образования – она включает в себя образование в любом ведомстве. В Министерстве здравоохранения, в Министерстве культуры, и так далее, и в самом Министерстве образования. Но при этом у нас установлена ведомственная, а не функциональная ответственность.
И министр образования хоть и осуществляет нормативное регулирование в сфере образования и вроде как даже влияет на некое перераспределение финансовых ресурсов в сфере образования, что весьма условно, ответственности он не несет. Потому что ответственность несет главный распорядитель бюджетных средств. Так устроено бюджетное законодательство. А главным распорядителем бюджетных средств в отношении вузов культуры является Министерство культуры, в отношении вузов Минздрава – Министерство здравоохранения. А изначально-то идея была в том, чтобы все вузы переподчинить министру образования. Вот этот шаг не был сделан. И поэтому у нас получилось полное размывание ответственности за те процессы, которые происходят в этих отраслях. Хотя нормативное регулирование, действительно, принадлежит Министерству образования.
— Тем не менее окончательных контуров этой реформы еще и нет.
— Хорошо, что мы ее вообще стали обсуждать. Мы боялись это обсуждать. В том числе и потому, что четыре года институт госпрограмм не функционировал в том виде, в котором он был прописан. А говорили: у нас кризисная ситуация, нам нужно сокращать бюджет. А программы – они рассчитаны на бóльшие объемы, чем тот бюджет, который мы себе можем позволить. И поэтому не нашли ничего лучшего, как приостановить нормы бюджетного законодательства, которые предполагали функционирование института государственных программ. И только с бюджета 17-го года это возобновлено. Но это все равно неуправляемая система. Администрируется, я уже говорила, 2440 показателей, это только по открытой части. Под значительное количество нет ни отраслевой статистики, ни статистики Росстата. И отследить, исполнены они или не исполнены, практически невозможно.
— Но в прошлом году под сокращение прежде всего попали расходы, инвестиционные расходы ФЦП. Почти полтора триллиона были выведены в листы ожидания, и их финансирование до сих пор не возобновлено. В процессе изменения бюджетных механизмов, что может произойти с этими расходами?
— С листами ожидания ничего не произойдет. Лист ожидания – это просто некий неформализованный механизм рассмотрения бюджетных инвестиционных проектировок. Он никогда не порождал и не порождает никаких обязательств.
А что касается эффективности инвестиционных расходов, то, на самом деле, парадоксальная ситуация. 2016 год был худшим годом с точки зрения использования тех ресурсов, которые федеральный бюджет выделил на инвестиции, на государственные инвестиции. Беспрецедентно низкое освоение, 90,7% за 16-й год, такого не было даже в самые худшие годы. И беспрецедентно низкие количественные показатели ввода объектов.
Мне очень трудно это объяснить. Видимо, на этапе реализации все забывают, за что боролись.
— Получается, что сегодня, в условиях достаточно размытых представлений о том, какие структурные реформы будут, какие будут механизмы использоваться, Минфином уже разработаны, внесены и фактически приняты бюджетное правило и бюджетная политика. Бюджетную политику предлагается зафиксировать в достаточно жестких рамках, при цене отсечения 40 долларов и дефиците в 1% ВВП. Не слишком ли жестко получится?
— Это еще никто не принял. Даже правительство еще этот проект не рассмотрело. Уж я не говорю о Государственной думе. И, собственно, официальных заключений по этому поводу никто еще пока не давал. И совсем даже не 40 долларов, а 40 долларов — это базовая цена, с некоторой инфляцией по доллару, приблизительно по 2% в год. И моя точка зрения — установление такого жесткого отсечения целесообразно. Потому что у нас короткая память и мы очень быстро забываем, как мы жили в прошлом году. И в декабре 2015 года мы пытались принять решение о глобальном секвестре федерального бюджета, именно потому что цена на нефть упала ниже 40. И я всегда исхожу из того, что лучше прибавлять, чем убавлять.
А что касается невозможности в связи с такой ценой отсечения осуществления дополнительных расходов, то я бы сказала, что ресурс неэффективности еще до конца не исчерпан внутри федерального бюджета и бюджетов регионов.
Больше меня смущает в предложениях Минфина другое. Мы отлично помним, что Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, и мы помним, для чего они, собственно, были созданы. Один — для страховки снижения цены на нефть и исполнения обязательств, я имею в виду Резервный фонд. А Фонд национального благосостояния — это фонд, а-ля фонд будущих поколений, и все-таки основной его целью была долгосрочная сбалансированность пенсионной системы.
И меня пугает, что
в той концепции, которая предлагается Минфином, фактически провозглашается идея ликвидации Фонда национального благосостояния, то есть его постепенное исчерпание.
Потому что исходя из конструкции, которая предполагается, одним из источников пополнения Резервного фонда начинают служить средства Фонда национального благосостояния.