Рыночные займы перестали расти
— Минфину удалось преодолеть финансовый кризис регионов 2016 года?
— Действительно, последние годы темп роста расходов консолидированных бюджетов субъектов опережал темпы роста по собственным доходам. Как следствие, с 2012 года у нас отмечался и рост государственного долга. С 1 января 2012 года он увеличился с 1 трлн 171 млрд руб. до 2 трлн 318 млрд руб. по состоянию на 1 января 2016 года. Это оказалось максимальной отметкой, а долг субъектов на начало 2016 года составил 36,5% от собственных доходов.
Но по итогам 2016 года экономическая ситуация в регионах стабилизировалась: темп роста собственных доходов бюджетов субъектов в среднем по России превышает темп роста расходов.
Усилия по сдерживанию расходов, приложенные губернаторами и органами местного самоуправления, позволили нашим коллегам в регионах остановить наращивание дефицитов бюджетов. В результате по итогам исполнения бюджета за 2016 год соотношение долга к доходам уменьшилось до 33%.
— Высокий уровень долга сказался и на структуре региональных расходов?
— Безусловно, за последние годы и структура расходов в значительной степени изменилась.
Мы видим в регионах некоторое сокращение расходов, связанных с инвестициями и капитальными вложениями.
Расходов, связанных с дорожным строительством, развитием инженерных сооружений, финансированием мероприятий, направленных на снятие инфраструктурных ограничений. Большинство регионов не смогло наращивать такие расходы в последние годы.
В лучшем случае удавалось поддерживать их на уровне 2010–2011 годов. Это во многом повлияло на рост госдолга. Так же, как и необходимость увеличения расходов, связанных с повышением оплаты труда работникам бюджетной сферы.
— Минфин как-то ограничивает регионы по структуре расходов?
— В отличие от предыдущих лет, в 2016 году федеральный центр не предпринимал точечных решений, регулирующих структуру расходов регионов. Но соглашения по предоставлению бюджетных кредитов ограничивают субъекты по приросту государственного долга. Дополнительный инструмент, который регулирует этот вопрос, заложен также и в соглашениях по предоставлению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Отмечу заслуги региональных властей в том, что впервые с 2009 года рыночные заимствования в номинальном выражении сократились на 132 млрд руб., что положительно влияет на нагрузку региональных бюджетов в части обслуживания госдолга. Надеюсь, практика снижения рыночных заимствований будет продолжена и в 2017 году.
Кроме того, прирост по основным доходам в 2016 году за последние годы был один из самых высоких. Что, в свою очередь, помогло стабилизировать ситуацию по государственному долгу. В прошлом году налог на прибыль показал более 8% роста, а налог на доходы физических лиц — 7,5%. И эта тенденция продолжается: уже по результатам исполнения бюджета за январь – февраль 2017 года мы видим, что прирост по собственным доходам сохраняет ту же положительную динамику, что и в 2016 году.
— То есть к причинам долгового кризиса можно отнести ограниченность ресурсной базы регионов и майские указы 2012 года?
— Получилось так, что субъекты Федерации вынуждены были увеличивать расходы более высокими темпами, чем они имели возможность увеличивать собственные доходные источники.
— За счет роста зарплат бюджетникам?
— Сказалось не только повышение оплаты труда работников бюджетной сферы.
Высокие темпы расходов связаны с финансированием платежа неработающему населению. Потому что, когда мы говорим о росте заработной платы работникам здравоохранения в системе ОМС, нужно учитывать, что за неработающее и не уплачивающее взносы в ОМС население по факту платеж делает регион.
Также для отдельных субъектов большую нагрузку вызвала ликвидация аварийного жилищного фонда, признанного таковым по состоянию на 1 января 2012 года. Дополнительных расходов потребовало и создание дополнительных мест в дошкольном образовании, хотя для этой цели регионам ежегодно выделялось по 25–50 млрд руб. из федерального бюджета.
Плюс федеральный центр с 2015 года начал замещать рыночные обязательства субъектов. Так, в 2016 году было выдано бюджетных кредитов на сумму более 300 млрд руб., которые в ином случае регионам пришлось бы занимать на рынке. И по состоянию на 1 января 2017 года бюджетные кредиты составляют 990 млрд руб. при общей сумме госдолга регионов в 2 трлн 353 млрд руб. Это позволяет регионам нести меньше дополнительных расходов.
Кредиты и мотивация
— Ходит слух, что вы будете реструктурировать бюджетные кредиты…
— О реструктуризации бюджетных кредитов речи не идет. Мы считаем, что это будет демотивировать субъекты с высоким экономическим потенциалом, показывающие хорошую динамику темпов экономического роста и не имеющие при этом доступа к бюджетным кредитам.
Поскольку бюджетные кредиты предоставляются в основном тем регионам, которым нужно было снимать риски несбалансированности бюджетов. А более успешные регионы, которые самостоятельно справлялись со своей бюджетной задачей, безусловно, будут абсолютно демотивированы в случае реструктуризации бюджетных кредитов отдельным регионам.
По отдельным направлениям реструктуризация возможна, но только на общих основаниях. Например, недавно проходила реструктуризация бюджетных кредитов, предоставленных на дороги или поддержку сельского хозяйства.
Кредиты по мероприятиям федерального уровня, таких как Олимпийские игры, Универсиада в Татарстане, — здесь, возможно, будут рассматриваться различные подходы к реструктуризации, точечные решения, обусловленные общероссийской значимостью этих событий.
Вместо реструктуризации бюджетных кредитов мы предприняли другой шаг: с 2017 года кредиты будут предоставляться не на три года, как было, а на пять лет. Речь идет о 200 млрд руб. в 2017 году.
— Если говорить о демотивации, то как вы компенсируете 1% налога на прибыль, который с этого года поднимается на федеральный уровень?
— Целевым образом 1% уходит не на расходы федерального бюджета по другим направлениям, а в фонд финансовой поддержки субъектов.
Сейчас обсуждается возврат прироста по налогу на прибыль, который зачисляется в федеральный бюджет. Мы выберем один из вариантов, который будет мотивировать региональных лидеров повышать экономический потенциал. Обсуждается несколько вариантов: возврат прироста 1% или дополнительные доходы от всех 3% федеральной части налога на прибыль.
Рассматриваются и модели оценки возврата: год к году либо два года к предыдущим двум годам. Считается, что налог на прибыль имеет высокую волатильность, а налоговый период не всегда совпадает с реальным экономическим воздействием влияния властей. Сейчас мы вычисляем более объективную модель.
Снизить зарегулированность
— Повторения каких решений на федеральном уровне вам как администратору межбюджетных отношений хотелось бы избежать в 2018 году?
— Ответ содержится в базовом законодательстве, которое определяет взаимоотношения центра и регионов. Там четко записано, что региональные органы власти самостоятельны в принятии решений по системе оплаты труда.
Хотелось бы, чтобы все решения относительно дополнительных расходов принимались субъектами самостоятельно.
Начиная с 2005 года появилось большое количество приказов министерств, законов и постановлений, регулирующих ресурсное обеспечение полномочий совместного ведения. Мы сейчас проводим инвентаризацию нормативно-правовых актов, которые имеют такое прямое регулирующее воздействие.
Это прежде всего правила и нормы, ГОСТы и приказы министерств. Например, нормативы по количеству детей в учебных заведениях общего образования. То есть те вопросы, которые относятся исключительно к полномочиям либо субъектов Российской Федерации, либо предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.
С одной стороны, у нас общее экономическое пространство, у нас единые стандарты в здравоохранении, в образовании. С другой стороны, эти полномочия реализуют субъекты, у которых разные возможности. Поэтому нужно находить золотую середину. При этом если федеральная власть принимает решения, то необходимо оценивать и объем необходимых для их реализации ресурсов.
— Когда оценивают уровень зарегулированности региональных расходов из Москвы, называют 95%. Это действительно так?
— Это средняя величина. У субъектов с низкой бюджетной обеспеченностью данный показатель еще выше. Только у таких регионов, как Москва или Санкт-Петербург, а также в некоторых сырьевых регионах зарегулированность меньше.
Но более точную цифру мы сможем назвать только к концу 2017 года. По поручению вице-премьера Дмитрия Козака федеральные органы власти сейчас создают перечень всех актов, которые с 2005 года напрямую либо косвенно влияли на объемы бюджетного финансирования.
— До какого уровня регулирования вы хотите снизить эту планку? Будете отменять федеральные нормы?
— Акты, принятые на федеральном уровне, уже не отменить. Но, по крайней мере, федеральные власти могут сдержать появление новых актов.
Другая, более долгосрочная задача проводимой инвентаризации — постепенная более точная настройка этих актов. Ввод в них диапазонов, а не фиксация для всей России единых показателей. В каждом случае нужно дать возможность региональным властям принимать решения в некотором диапазоне.
Вряд ли нам удастся в ближайшие пять лет существенно сократить зарегулированность и снизить ее, к примеру, до 50%. Но двигаться в этом направлении необходимо уже сейчас. Прежде всего для того, чтобы снять риски несбалансированности бюджетов субъектов и не допустить роста государственного долга.
— Со следующего года предложено изменить механизм софинансирования региональных расходов. Зачем это понадобилось делать?
— На наш взгляд, чем выше бюджетная обеспеченность субъекта, чем стабильней и крепче бюджет, тем уровень софинансирования со стороны федерального центра должен быть меньше. И наоборот. Сейчас для регионов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности софинансирование определено на уровне 5%. А у бедных регионов пропорция диаметрально противоположная и составляет 95% со стороны Российской Федерации и 5% самостоятельного финансирования своих полномочий.
Наиболее болезненная точка там, где происходит отсечение дотационных субъектов и бездотационных. В действующей модели эта точка с уровнем софинансирования 50% на 50%. Мы его предлагали скорректировать и сделать 70% на 30%. Правительством этот подход был поддержан.
Губернаторы говорят, что эта модель демотивирует регионы наращивать экономический потенциал. Поскольку, чем крепче бюджет, чем крепче экономика, тем меньше средств поступает из федерального бюджета в части софинансирования полномочий субъектов. Но основная задача при предоставлении субсидий в том, чтобы выравнять неравенство и предоставить гражданам равный доступ к государственным и муниципальным услугам.
При этом есть ряд субъектов, у которых расчетное бюджетное обеспечение по определению ниже, и подушевые доходы, и неравномерная дифференциация распределения экономического потенциала. Они не смогут поддержать тот уровень софинансирования, который будет распространяться на крепкие бюджеты.
Поэтому, на наш взгляд, уровень софинансирования справедливо увязали с уровнем расчетной бюджетной обеспеченности, какой бы дискуссионный характер это ни носило. Для мотивации развития собственного экономического потенциала есть другие инструменты. Например, гранты. В 2017 году будет перераспределено 20 млрд руб.
Новые возможности
— Одними грантами дополнительных стимулов для роста не создать. Какие инструменты могут быть предложены регионам для развития экономики? Речь идет о новых налоговых льготах?
— По налоговой политике перед нами на ближайшие три-пять лет стоит задача расширения правоспособности субъектов Российской Федерации по предоставлению льгот. В основном по тем налогам, которые зачисляются в бюджеты регионов и, соответственно, органов местного самоуправления.
На федеральном уровне последние годы принимались решения по предоставлению льгот по таким источникам доходов, как, например, налог на имущество, которые напрямую влияют и на бюджетную обеспеченность, и на доходную часть субъектов. Но мы уже сделали первые шаги по «восстановлению справедливости».
Так, с 2018 года льготы по налогу на имущество в части движимого имущества будут предоставляться или отменяться только после подтверждения на региональном уровне.
Мы хотим вывести взаимоотношения региональной власти и налогоплательщиков на новый уровень и в ближайшие три года будем внедрять правило «двух ключей»: использование тех или иных льгот предприятиями станет возможно, повторюсь, только после их подтверждения на региональном уровне.
Инвесторы будут вынуждены вступить в диалог с губернаторами. В этом диалоге и будет решаться, насколько эффективны те или иные льготы. В результате мы сможем рассматривать налоговые льготы по-новому — как налоговые расходы для субъектов. И понятно, что льготы должны предоставляться только на определенный срок.
Предоставление бессрочных льгот вряд ли можно назвать эффективной мерой. И только региональная власть сможет определить на месте эффективность либо неэффективность воздействия налоговых инструментов, в частности предоставления льгот.
Причем для регионов с высоким уровнем финансирования из федерального бюджета будут вводиться ограничения по использованию налоговых льгот. В регионах, где есть высокие риски несбалансированности бюджетов либо высокая долговая нагрузка, вводятся не ограничения, а правило, по которому льготы разрешено предоставлять только в рамках программы финансового оздоровления.
Мы в 2016 году провели более десяти выездных проверок — и в большинстве проверенных субъектов чем хуже была ситуация со сбалансированностью бюджета, тем неэффективней оказывалась и политика предоставления налоговых льгот. Есть примеры, когда регион имеет большую долговую нагрузку и высочайшие риски несбалансированности бюджета и при этом предоставляет налоговые льготы по налогу на имущество не производственным предприятиям, а торговым или банковским организациям.
Заключая сейчас соглашения с регионами, мы говорим о том, что внедрение налоговых льгот должно происходить только после детального изучения их эффективности, а также инвентаризации принятых ранее решений.
— В правительстве принято решение о переходе на проектные методы формирования госпрограмм в 2019 году, а с 2018 года в бюджете появятся пять экспериментальных госпрограмм. Как этот механизм изменит межбюджетные отношения?
— Что касается субсидий регионам, то нам удалось, в том числе благодаря проектным механизмам, на 2017 год распределить до начала финансового периода более 70% субсидий. Главная задача и в последующие годы — заранее, до начала финансового периода распределить средства субъектам. Это важно для того, чтобы регионы, планируя свои бюджеты, понимали, какие ресурсы они могут получить со стороны Федерации.
Сейчас губернаторы абсолютно справедливо задают вопрос: «А почему соглашения о распределении только на один год? Распределение должно быть на три года». Мы должны четко понимать, под какой проект даем средства.
Вопрос не в освоении денег, а в достижении целевых показателей. И поэтому до 1 марта 2017 года с регионами было подписано 2,7 тыс. соглашений по субсидиям с конкретными целевыми показателями.
С 2018 года мы планируем повысить горизонты бюджетного планирования и попытаться провести распределение субсидий на всю трехлетку 2018–2020 годов. Чтобы получатель субсидии четко понимал, чего от него требуют федеральные органы власти.
Допускаю, что могут быть и отказы от субсидий. Губернатор, понимая, что за счет собственных ресурсов, ресурсов инвестора, ресурсов Российской Федерации не может достигнуть заявленных целей, откажется от части проектов и, соответственно, субсидий.
Для меня как куратора межбюджетных отношений самое главное в том, чтобы все решения были приняты до начала финансового года. Принимая закон о федеральном бюджете, мы должны понимать, что через проектный офис, через проектный подход прошли уже все этапы согласований — и с инвестором, и с федеральными органами власти, и с регионом. А все участники согласований удовлетворены параметрами проекта.
— Как предлагается увязать госпрограммы, построенные на проектных принципах, с межбюджетной политикой? Что в этой модели будет означать принцип «одна госпрограмма — одна субсидия»?
— Сейчас стоит задача снизить количество целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых на одинаковые, похожие цели. Это дополнительно стимулирует регионы добиваться получения таких трансфертов и повышает самостоятельность субъектов РФ в выборе способов достижения поставленных целей.
Субсидии консолидируются по принципу «одна государственная программа — одна субсидия». Если ситуация не позволяет, то мы применяем принцип «одна подпрограмма — одна субсидия». К слову, в бюджете 2017 года и плановый период 2018–2019 годов предусмотрено 65 субсидий — почти на треть меньше, чем в бюджете 2016 года.
— Получение субсидии будет увязано с достижениями субъектами целей, задач и индикаторов соответствующих госпрограмм?
— Да, предоставление субсидий увязано с достижением показателей госпрограмм РФ.