— Татьяна Алексеевна, первый вопрос о дискуссии на форуме вокруг оптимальной структуры бюджета. Вчера министр финансов Антон Силуанов выступил за то, чтобы уменьшить дефицит бюджета. Вы придерживаетесь противоположной позиции и вчера говорили, что это может снизить уровень жизни граждан. А глава ЦБ Эльвира Набиуллина сегодня отметила, что уровень жизни граждан также уменьшается за счет инфляции, а дефицит бюджета ее провоцирует. Как найти оптимальный баланс?
— Скорее, мы не придерживаемся разных позиций с Антоном Германовичем (Силуановым), речь идет о более тщательном планировании тех расходов, которые мы включаем в бюджет, и более эффективном их использовании. Я работала и в Министерстве финансов, и теперь работаю в контрольном органе, так что у меня есть основания считать, что внутри бюджета есть определенные резервы, которые дают возможность перестраивать приоритеты. Более того, и за пределами бюджета есть резервы, которые этот бюджет уже создал, передав средства госкомпаниям, госкорпорациям в качестве взноса в уставные капиталы.
Но эти деньги пока не отработали те цели, на которые предназначались. Когда мы дискутируем о бюджете, мы с министром финансов придерживаемся единой позиции: надо достичь той цели, которая зафиксирована в бюджете 2016 года по 3-процентному дефициту, и, конечно, двигаться в сторону его постепенного снижения, хотя на будущую трехлетку, в 2017–2019 годах, это будет непростой задачей. Планировать надо очень аккуратно.
Все рассуждения о том, сохранить ли в номинальном выражении, уменьшить или увеличить (расходы бюджета), мне кажется, бессмысленны, пока мы не получим реальную отдачу от того, что даем. Это давно никто не оценивал, мы как-то все время раздавали больше, не занимаясь результатом.
— Вы-то оцениваете и знаете, где эти резервы: на депозитах или в неотработанных авансах.
— Председатель ЦБ часто говорит в последнее время, что депозиты растут, в том числе и потому что туда попадают бюджетные средства. Например, мы никогда не задавались вопросом: сколько мы в последние годы вложили в те или иные институты развития? У нас их более тридцати, их все мы поддерживали с помощью различных вливаний. За время с 2008 по 2015 год мы направили в институты развития 4,1 трлн руб. Для сравнения, 16 трлн наш бюджет расходует.
Есть, кроме того, прямые бюджетные инвестиции, и считается, что мы должны наращивать эту составляющую, заложенную в Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП). Но мы в последние годы наблюдаем парадокс: в период с 2009 по 2015 год на ФАИП потрачено 6 трлн руб., но если в 2009 году она исполнялась на уровне 98,2%, то сейчас, в кризис, когда, казалось бы, нет денег, она стала исполняться хуже — уровень исполнения уже 93%.
Страдает качество планирования. Огромное количество объектов включается, и только 30% остается в неизменном виде. В 2015 году было более 1600 объектов, и большинство из них в течение года были заменены на другие или переделаны. Мы думаем, что мы вложим деньги и получим определенный результат, а на самом деле не получаем его.
Если бы мы серьезно подошли к этой проблеме и при планировании бюджета жестко оценили все ранее накопленные резервы, ранее отданные деньги, тогда структура бюджета бы существенно изменилась и мы не находились бы в дискуссии, а где найти деньги на пенсии или другие расходы.
— А кто несерьезно относится? К каким ведомствам основные претензии?
— По качеству бюджетного планирования претензии есть ко всем ведомствам, и здесь, на мой взгляд, достаточно серьезно страдает финансовый менеджмент. Управленцы привыкли, что бюджет формируется по принципу лоббирования. Минфин доводит до получателя ограниченный объем средств. В этот (основной) объем получатели включают расходы, которые Минфин вряд ли одобрит без поручения президента или премьера. И только потом ведомства вновь обращаются в Минфин за дополнительными расходами, которые вытекают из поручений главы государства и премьера. Так формируется бюджет.
По проверочным мероприятиям мы видим, что эти объемы не выдерживаются, деньги не используются, особенно в ведомствах, отвечающих за крупные инвестпроекты. И Минтранс с Росавтодором, отвечающие за строительство дорог, и Росавиация страдают этим. Не очень большие остатки у социальных ведомств, но все равно они связаны с некачественным планированием.
А еще бывает, что деньги кассово, как говорят финансисты, использованы, то есть не остались на счете, но они вложены в качестве авансов, а результат не получен.
— Вы часто упоминаете о проблеме дебиторской задолженности, которая возникает, когда аванс выплачен, но работы по нему не выполнены.
— Да, бывает текущая задолженность, а бывает просроченная. Просроченная — это когда уже все, условия контракта нарушены, и ничего не происходит. К сожалению, эти факты есть, и на 1 января 2016 года эта задолженность составляет 3,3 трлн руб.
— Почему не удается справиться с этой проблемой?
— Мы впервые с Минфином обратили на это внимание относительно недавно, начали заниматься с прошлого года. Это непростая проблема, сопряженная с инвентаризацией контрактов. А объем накоплен большой, и это занимает время. Что сделано уже сейчас? В закон о бюджете включена статья, предполагающая казначейское сопровождение крупных контрактов. В 2015 году это были контракты стоимостью свыше миллиарда рублей, сейчас — больше 100 млн руб. Казначейское сопровождение предполагает, что средства выделяются из бюджета, когда уже выполнены работы, не дается простой аванс.
Кроме того, сейчас утвержден план по работе с дебиторской задолженностью. Он предполагает ответственность тех, кто допустил просроченную задолженность и ее рост. Мы надеемся, что 2016 год даст вклад в исправление этой ситуации. В противном случае мы будем иметь очень большие проблемы со сбалансированностью бюджета в 2017–2019 годах.
— У вас есть какой-то конкретный план, на сколько вы хотите сократить задолженность в этом году?
— Если говорить в принципе об объеме возможной экономии, то при тщательном планировании и использовании всех возможностей мы можем сэкономить до триллиона рублей.
— В начале года Минфин объявил о сокращении расходов бюджета на 10%, по итогам пяти месяцев на сколько реально произошло сокращение?
— Сейчас об этом говорить рано: Минфин пока не сократил расходы, а просто не довел лимиты (до получателей) на 10%. Будут они доведены или нет, будет решаться к ноябрю и отражено в поправках к бюджету. Пока вводится более жесткий механизм исполнения расходов: формируются кассовый план, квартальные ограничения.
Наверное, оценивать ситуацию лучше сейчас по доходам, а не по расходам. Мы сейчас прикинули, что, если предположить, что цена на нефть во втором полугодии будет $40 за баррель, а сейчас она выше, то недопоступление доходов без разовых источников будет порядка 1,4–1,5 трлн руб. Чем можно скомпенсировать это? Поступлением разовых доходов от реализации «Роснефтегаза», например, — это порядка 500 млрд руб. Если цена на нефть будет выше, то мы получим дополнительные доходы. Есть еще резервы по поступлению НДС и налога на прибыль — целый набор мер, который может изменить ситуацию. Поэтому более корректную оценку можно сделать только в сентябре.
— Все бюджетные трудности и будущие риски так или иначе касаются социальной сферы. Мы знаем, что Счетная палата регулярно проверяет ситуацию, в том числе анализирует реформу здравоохранения. Вы часто критикуете, говорите о снижении доступности бесплатных медицинских услуг. Минздрав реагирует на ваши замечания?
— Я бы сказала, что не только с Минздравом надо выстраивать диалог. То, что мы фиксируем, происходит в регионах страны, где можно наблюдать такую тенденцию: когда реализовывались национальные проекты, и на федеральном уровне к этому было пристальное внимание, и губернаторы отчитывались — были серьезные позитивные сдвиги. Как только федеральный центр, как положено, говорит: это ваша компетенция, и переходит в режим свободного наблюдения за регионами, фиксируется много недоработок.
Явное сокращение доступности медицинских услуг мы наблюдаем в сельской местности. Мы сейчас завершаем контрольные мероприятия в рамках поручения президента по доступности социальной сферы в целом: и в здравоохранении, и в образовании, и в культуре, и в социальном обслуживании. И, к сожалению, мы видим тенденцию продолжающегося сокращения возможности получения социальных услуг на селе.
Позитивные показатели по (сокращению) смертности очень чувствительны к этим изменениям. Если мы не будем заниматься качественным предоставлением услуг там, в первую очередь в здравоохранении, мы увидим отрицательный вклад и в смертность, и в продолжительность жизни от населения там.
На мой взгляд, сейчас нужно очень предметно заниматься регионами страны.
— На федеральном уровне?
— Да. Мониторить, изучать, чтобы не было бездумного сокращения. Я считаю, что все «дорожные карты», подписанные регионами с федеральными министерствами соцблока по оптимизации сети, по достижению определенных показателей к 2018 году, должны быть пересмотрены в сегодняшних реалиях. Мы изучали 2014 год: оптимизация с точки зрения вклада в увеличение зарплаты дала всего 1%. Но с точки зрения доступности медуслуг она дала очень серьезный (отрицательный) вклад.
— Эта проблема связана с показателями в майских указах президента, в том числе по зарплатам. В последнем отчете Счетной палаты говорится, что вы видите риски их неисполнения. Откуда же взять регионам недостающие деньги, которые они сейчас оценивают совокупно в полмиллиона?
— Проблема, на мой взгляд, в том, что Россия на федеральном уровне сама не оценила стоимость (майских указов) — это было отдано в компетенцию регионов. Соответственно, каждый регион, исходя из своих соображений и методологии, оценивал эту стоимость. Поэтому, когда мы с федерального уровня даем на такую-то проблему столько-то денег — никто не знает, достаточно это или нет.
Регионы говорят: полтриллиона не хватает, и мне кажется, что сегодня, в преддверии формирования бюджета на следующую трехлетку, учитывая закредитованность регионов и объемы госдолга — 2,3 трлн руб., мы все-таки должны отбросить все и посмотреть по единой методологии, встраиваются эти показатели в региональные бюджеты или нет. Это сейчас спокойно можно оценить, тем более что началась инвентаризация полномочий субъектов.
Майские указы — это ведь не какая-то новость, которая упала на нас, это все те же полномочия, которые и до этого осуществлялись, просто в этих указах на отдельные проблемы, которые много лет не решались, обращено более пристальное внимание. И когда говорят, что они писались в более комфортных условиях при более обеспеченном бюджете — это правильно. Но до конца так никто и не знает: а сколько надо? Я предлагаю оценить и встроить указы в те бюджеты, которые сегодня будут планировать.
— А кто должен делать эту работу?
— В большей степени, конечно, Министерство финансов и Министерство экономического развития, но сделать эту работу и можно, и нужно.
— Вы будете предлагать это сделать?
— Мы уже предложили, и сейчас это серьезно обсуждается.
— А у вас есть сейчас понимание, насколько оценка регионов соответствует реалиям?
— Понимаете, реализуемость указов зависит не только от денег, она еще зависит от качества управленческих решений. У нас могут быть деньги, но ничего может быть не реализовано. Тому пример — программа по ветхому и аварийному жилью. Деньги были, а ничего не происходило. Я даже не говорю сейчас о том, что кто-то их нецелевым образом использовал. Просто административная часть страдает. То же здравоохранение — кто-то должен смотреть на эти показатели: смотрите за ними, гоняйте своих подчиненных.
— Вы все-таки в целом оптимистично смотрите на ближайшую перспективу?
— Да, я оптимист по жизни. Хотя эта работа сейчас оптимизма не добавляет, но я оптимист в другом смысле: в том, что не бывает нерешаемых проблем. Мы во многом виноваты сами в том, что у нас не происходит.