Негативные тенденции во внутренней экономической жизни нашей страны в уходящем году во многом обусловлены внешними факторами. В первую очередь я имею в виду снижение мировых цен на экспортируемую нефть и введенные санкции. Для купирования проблем правительством России разработан и реализуется антикризисный план, который содержит мероприятия, имеющие первоочередное значение. Вынуждена отметить: в исполнении плана есть серьезные проблемы.
Речь не идет о том, что правительство не способно оценить результаты антикризисных мероприятий объективно. Мы далеки от такой мысли. Но все же с учетом экономических реалий, я надеюсь, выводы, к которым мы пришли по результатам мониторинга, будут полезны кабинету министров для корректировки предстоящей работы в 2016 году.
Для начала постараюсь кратко обрисовать текущую ситуацию в экономике, сделав акцент на ключевых моментах. Правительство ожидает, что темпы роста ВВП по итогам 2015 года будут на уровне 96,1%, а в следующем — уже 100,7%. То есть предполагает переход от заметного сокращения масштабов экономики к некоторому росту.
Между тем в январе — сентябре 2015 года реальный объем ВВП снизился на 3,7%, столь негативная динамика наблюдается впервые с 2009 года. Мы полагаем, что заявленные темпы экономического роста в условиях снижения инвестиционной активности и при сохранении внешних финансово-экономических санкций чрезмерно оптимистичны.
То же касается планов правительства по снижению инфляции. Прогнозный годовой уровень инфляции в 2015 году, 12,2%, будет превышен: по нашему мнению, инфляция составит 12,8–13%. Существуют серьезные риски по снижению инфляции в следующем году практически в два раза. Есть факторы, препятствующие снижению инфляции, устранить которые за год вряд ли удастся. К ним относятся укоренившиеся проинфляционные настроения, а также отсутствие системного и сбалансированного подхода к стимулированию долгосрочных накоплений.
Наше особое беспокойство вызывает снижение показателей качества жизни российских граждан. По итогам января — ноября мы наблюдаем снижение реальных располагаемых денежных доходов населения на 3,5%, реальной начисленной среднемесячной заработной платы — на 9,2%. При этом просроченная задолженность по зарплате приросла с начала года на 74,7%, до 3,5 млрд руб. Все это, безусловно, оказывает влияние на уровень потребительского спроса, который в предыдущие годы был одним из основных факторов поддержания экономического роста. Делается предположение, что мы перейдем от фактора потребительского спроса к инвестиционному.
Однако в прогнозе социально-экономического развития на 2016 год, который использовался для расчетов федерального бюджета, мы не увидели явных мер, которые могли бы этому способствовать. В прогнозе предусматривается практически стагнация доли оборота розничной торговли и инвестиций в основной капитал в ВВП.
Теперь что касается непосредственно реализации антикризисного плана правительства. Формально антикризисный план выглядит таким образом: мероприятие и дата выпуска постановления либо внесение законопроекта в Госдуму. Если это соблюдено, то правительство считает, что мероприятие исполнено. Мы полагаем, и здесь мы расходимся с правительством, что антикризисные мероприятия должны оцениваться по результатам, достигнутым в экономике. Исходя из такой логики, антикризисный план полностью выполнен только по 17 пунктам из 60, или на 28%. В то время как из 231,2 млрд руб. средств антикризисного фонда на этот год израсходовано 85%.
В федеральном бюджете на 2016 год заложены 65 млрд руб. на цели, аналогичные целям антикризисных мероприятий. Данный объем может быть дополнительно увеличен еще на 150 млрд руб. за счет средств, которые не будут использованы министерствами и ведомствами в 2015 году, т.е. за счет остатков.
В связи с тем что правительством не планируется принятие антикризисного плана на 2016 год, необходимо отразить мероприятия по поддержке экономики и социальной стабильности в госпрограммах. При отсутствии у правительства четкого понимания по расходованию этих средств есть вероятность, что они будут истрачены на цели, не связанные с социальной и экономической стабильностью в стране.
Самого пристального внимания заслуживает такая сверхчувствительная тема, как состояние региональных бюджетов, которые несут основную нагрузку по социальным обязательствам государства. К сожалению, предварительный анализ показывает, что динамика состояния региональных бюджетов ухудшается. Напомню, что по итогам года планируемый дефицит консолидированных бюджетов регионов составляет 998,1 млрд руб.
Очевидно, что по факту будет меньше, оценочно не менее чем в 2 раза, соответственно не будут полностью профинансированы планировавшиеся расходы. По состоянию на 1 декабря с дефицитом исполнены бюджеты 54 регионов. При этом я не соглашусь с тем, что на сбалансированность бюджетов регионов наибольшее влияние оказали майские указы президента России: рост государственного долга регионов начался еще в 2012 году. За прошедшие четыре года (на 1 декабря 2015 года) долг регионов увеличился на 1,02 трлн руб.
В правительстве отсутствует объективное понимание стоимости реализации указов, что является ключевым вопросом. По оценке Минфина, стоимость майских указов составляет 659 млрд руб. По информации регионов, эта цифра существенно больше — 2,8 трлн руб. Ответа на вопрос «кто прав?» за три года не найдено.
Основное внимание в региональной тематике уделяется замещению коммерческих кредитов более дешевыми бюджетными кредитами. По нашему мнению, фокусироваться только на этом, игнорируя другие направления, не совсем верно.
Высокая доля коммерческих займов в региональных бюджетах — это прежде всего следствие, а не первопричина сложившейся ситуации. Если говорить об антикризисном плане, то результаты работы правительства мероприятий в этой части, к сожалению, недостаточны: общий объем госдолга регионов по состоянию на 1 декабря 2015 года составил 2,19 трлн руб., расходы региональных бюджетов на обслуживание госдолга к декабрю увеличились на 33,4% по отношению к прошлому году. По состоянию на 1 декабря доля коммерческих кредитов в структуре госдолга регионов возросла по сравнению с 1 ноября на 2,2 процентного пункта и составила 38,3%. При этом доля бюджетных кредитов сократилась на 1,8 процентного пункта и составила 36,9%.
Между тем в 2016 году дефицит регионов прогнозируется Минфином в сумме 412 млрд руб., или 0,5% ВВП. По следующему году предполагается, что дефицит снова будет покрываться коммерческими кредитами и кредитами из федерального бюджета. То есть ситуация кардинально не изменится и долговая ситуация, которая сложилась, также не претерпит существенных изменений.
Мы предлагаем посмотреть на ситуацию совершенно с другой точки зрения. Настало время кардинальных решений в сфере бюджетных отношений федерального центра и регионов, «косметические» поправки Минфина в настоящих условиях не дают результата. Для решения проблем межбюджетных отношений Минфину необходимо провести работу по инвентаризации полномочий Российской Федерации, полномочий регионов и муниципалитетов и оценки стоимости полномочий.
У нас в федеральном бюджете 2015 года 92 субсидии в пользу бюджетов регионов. Процедура получения этих средств регионом забюрократизирована, зачастую регион даже не знает, что он имеет право на федеральное финансирование. Во многих случаях проходит до полутора лет от момента принятия решения о направлении субсидии до получения этих денег конечным получателем. По 2016 году ситуация, как мы видим по утвержденному бюджету, не меняется. При этом на 1 декабря 2015 года не перечислялись бюджетные средства по пяти субсидиям, расходы по которым предусмотрены в сумме 1,4 млрд руб.
Мы полагаем, что нужно реформировать систему субсидиарной поддержки регионов. Необходимо провести работу по сокращению количества субсидий и их консолидации в «единые» отраслевые субсидии, а также утверждать распределение субсидий законом о бюджете, что позволит не только сократить административные процедуры, но и оптимизировать затраты, обеспечить предсказуемость федеральной поддержки для регионов.
Реализация этого предложения, на наш взгляд, позволила бы существенно повысить эффект от принимаемых решений.
Эффективность мероприятий антикризисного плана, направленных на импортозамещение, играет ключевую роль, поскольку в том числе эти процессы должны обеспечивать экономический рост. Стоит учитывать, что импортозамещение тормозится по причине применения устаревших технологий практически во всех отраслях экономики, а также в связи с плачевным состоянием производственных фондов. По итогам 2014 года степень износа основных фондов увеличилась и составила 49%. На физически и морально устаревшем оборудовании достаточно сложно производить конкурентоспособную продукцию. Тем не менее процесс обновления основных производственных фондов идет крайне медленно. По нашему мнению, необходимо существенно увеличить инвестиции и эффективность их использования на обновление и модернизацию производства.
В этой ситуации кажется очевидным, что государственные программы, на основе которых формируется федеральный бюджет, должны быть направлены на приоритетные задачи, стоящие перед страной. К сожалению, на настоящий момент это не так. В этом смысле показателен пример Минпромторга: по линии министерства насчитывается два десятка плановых документов по импортозамещению, содержащих 2300 различных позиций. По факту работа выполняется по 462 позициям. Стоит этот план по импортозамещению 2,5 трлн руб. При этом 1,9 трлн руб. — это средства предприятий и коммерческие заимствования, 600 млрд руб. — средства бюджета. Эти средства даже не распределены по годам. 600 млрд руб. — это достаточно большой объем финансовых ресурсов при тех финансовых ограничениях, которые мы имеем уже в утвержденном бюджете и которые, возможно, будем иметь в скорректированном бюджете.
Если вернуться непосредственно к мероприятиям по импортозамещению, предусмотренным антикризисным планом правительства, они пока не дали ощутимых результатов.
Понятно, что, когда мы говорим об импортозамещении, речь должна идти о среднесрочной или даже долгосрочной перспективе. Тем не менее уже на данном этапе мы фиксируем проблемы, которые можно было решить или избежать в дальнейшем. К примеру, на поддержку сельского хозяйства антикризисным планом предусматривалось 50 млрд руб. на 2015 год, было распределено 84%.
Анализ распределения средств федерального бюджета по субсидиям на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам на развитие животноводства показал, что объем бюджетных ассигнований был уменьшен с 32,6 млрд руб. до 24,1 млрд руб., а потом — в октябре — увеличен без должного обоснования за счет антикризисного плана на 5,1 млрд руб.
Механизм субсидирования прямых затрат сельхозпроизводителей на создание и модернизацию объектов растениеводства и животноводства так и не заработал. Предусмотренные в апреле на эти цели 800 млн руб. так и не были использованы, и в ноябре текущего года при изменении федерального бюджета были направлены на дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
При этом импортозамещение в продовольственном секторе ограничено возможностями производственных мощностей: уровень недозагруженных среднегодовых производственных мощностей организаций по выпуску мяса — 39,5%, по мясу птицы — 26,1%, по сыру — 35,8%.
Особое значение имеет импортозамещение в топливно-энергетическом комплексе, с учетом той роли, которую ТЭК играет в формировании доходной части бюджета. По итогам 2014 года ТЭК зависел от импорта оборудования на 69%, программного обеспечения — на 90–95%, в производстве катализаторов для нефтепереработки и нефтехимии — на 74%.
Тем не менее антикризисный план не содержит целевые показатели в этой части. Меры государственной поддержки в текущем году к организациям ТЭК не применялись. При этом в Минэнерго отсутствует какая-либо информация как об объемах расходов на эти цели, так и о достаточности собственных средств организаций ТЭК.
Предстоящий год несет высокую долю неопределенности, поэтому уже сейчас необходимо определиться со сферами, которые являются критическими. И настроить государственные программы не на огромный массив показателей, эффективность которых невозможно отследить, а на показатели, которые бы позволяли объективно оценить эффект от принимаемых правительством мер. Наконец-то нужно уяснить, что в достижении целей социально-экономического развития важно, чтобы все существующие и разрабатываемые стратегические документы корреспондировали и соотносились между собой, важна грамотная координация и взаимопонимание участников процесса. Нужно более рационально использовать те ресурсы, которые уже задействованы на реализацию проектов, которые финансируются за счет государственных средств. Нужно очень строго подойти к порядку доведения до соответствующих главных распорядителей лимитов бюджетных обязательств. Это нужно сделать в первую очередь для того, чтобы не расходовать сверх утвержденных параметров резервные фонды в будущем году. При этом нужно отметить, что резервы эффективности у федерального бюджета есть.
Автор — председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.