В единый день голосования в этом году пройдут выборы губернаторов (пока в списке 21 регион), депутатов 11 региональных заксобраний и 25 муниципальных представительных органов власти. Демократическая коалиция (в нее входят РПР-ПАРНАС, Партия прогресса Алексея Навального, «Демократический выбор», Партия 5 декабря и Либертарианская партия) готовится принять участие в борьбе за голоса избирателей в Калужской, Костромской и Новосибирской областях.
Программа коалиции включает в себя несколько пунктов, в том числе «налоги и полномочия — из центра в регионы и на места».
Децентрализация всей страны
Сегодня федеральный центр забирает 100% НДС, 98% природоресурсных налогов, более 50% акцизов, собираемых на территории регионов. Потом многие из этих средств возвращаются обратно в регионы.
«Смысл такой налогово-бюджетной системы сводится к тому, что регионы становятся просителями средств у федеральных властей, а муниципальные — у властей региональных», — указывается в программе Демократической коалиции.
Авторы поясняют: коалиция готовит повсеместную инициативу — «внесение в Госдуму законодательными собраниями регионов поправок в Бюджетный кодекс, которые позволят оставить в регионах существенную часть НДС, акцизов, природоресурсных налогов». Они полагают, что реализация инициативы позволит увеличить доходы региональных бюджетов не меньше чем на четверть.
«Возвращение в регион собираемых здесь налогов позволит вернуть региону важные полномочия, которые сегодня неоправданно забрал себе федеральный центр — в области проведения социальных программ, охраны правопорядка, управления недрами, строительства дорог и так далее», — говорится в программе.
Один из лидеров коалиции, Алексей Навальный, в беседе с радио «Свобода» заявил, что перераспределение налогов даст регионам дополнительно «примерно 1 трлн 700 млрд руб.».
Прозрачные правила, а не торг
В поддержку идеи коалиции выступил также Сергей Гуриев, экс-ректор Российской экономической школы, работающий ныне в парижском Институте политических исследований Sciences Po.
«Я участвовал и в разработке программы Партии прогресса, и в разработке программы Демократической коалиции. Я считаю, что и Алексей Навальный, и другие лидеры Демократической коалиции — отважные и честные люди, бескорыстно и, как выяснилось, с риском для жизни работающие на благо России», — сказал Сергей Гуриев «Газете.Ru».
В конце мая на сайте Slon.ru он опубликовал статью «Нужен федерализм? Отдайте деньги регионам».
«Сегодня налоговая система построена таким образом, что подавляющее большинство регионов — дотационные; регионы-доноры можно посчитать на пальцах двух рук. Это обусловлено тем, что в последние 15 лет произошла серьезная централизация доходов консолидированного бюджета. В 2014 году доходы федерального бюджета составляли 62% доходов консолидированного бюджета (без учета внебюджетных фондов). В конце 1990-х эта доля была ниже 50%, а в начале 2000-х — лишь около 55%», — отмечает экономист.
По мнению Сергея Гуриева, «для восстановления экономической независимости регионов» надо, во-первых, существенно снизить долю федерального бюджета в консолидированном бюджете страны. Во-вторых, межбюджетные трансферты должны формироваться по прозрачным правилам, а «не в результате торга между региональными и федеральными чиновниками».
Всем будет лучше
Сергей Гуриев заявил «Газете.Ru», что есть много способов отдать деньги регионам так, чтобы выровнять региональные различия. Например, в Германии относительно бедные регионы получают трансферты пропорционально населению.
«Насколько я понимаю, Демократическая коалиция обсуждает аналогичный механизм. В России с начала 2000-х действовали более сложные формулы для межбюджетных трансфертов, учитывающие и бюджетную обеспеченность, и экономический потенциал, — отметил он. — Такие формулы можно обсуждать и реализовывать, но главное — это договориться о необходимости экономической децентрализации как таковой. Избранные губернаторы ничего не решают, если их доходов недостаточно для выполнения их обязательств».
Владимир Милов, лидер «Демократического выбора», один из авторов программы, сообщил «Газете.Ru», что речь идет в основном о передаче регионам НДС, а «он собирается намного более равномерно», чем налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). «Мы предполагаем, как в Германии, распределять его по субъектам пропорционально численности населения», — поясняет Милов.
«Кто говорит «богатые регионы станут богаче, а бедные — беднее» — значит, просто не владеет темой», — категоричен Милов и гарантирует, что «при нашей системе снизится степень зависимости всех регионов от федерального центра, всем им будет лучше».
Хорошо в теории
Теоретически децентрализованные доходы и расходы, безусловно, лучше, чем централизованные, соглашается Александра Суслина, руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы. «Но, к сожалению, в нашей реальности этой теории сложно доказать свою эффективность», — считает она.
В России объем налоговых сборов распределен крайне неравномерно. Упомянутый в программе НДПИ («природоресурсные налоги») генерируется в основном двумя (!) регионами — Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами.
В 2014 году, по данным Федеральной налоговой службы, было собрано 2,9 трлн руб. НДПИ, из них 1,9 трлн (65,5%) пришлось на ХМАО и ЯНАО — 1,4 трлн руб. и 0,5 трлн руб. соответственно.
Правда, Владимир Милов убежден: «Про ХМАО это фискальные унитаристы такую дурную пугалку специально придумали, чтобы сохранить все налоги под контролем Москвы и оправдать это».
НДС распределен лишь немногим более равномерно. Тут просто другой лидер — не «северные нефтяные эмираты», а Москва. Из 2,3 трлн руб., собранных в прошлом году, 1,3 трлн руб. (56,5%) дали пять регионов: Москва (623,1 млрд руб.), ХМАО (227,8 млрд руб.), Московская область (186,5 млрд руб.), Санкт-Петербург (171,1 млрд руб.) и Ямал (116,8 млрд руб.).
Сходная история — по налогу на прибыль организаций: так, Москва дает 691 млрд руб. из общих 2,3 трлн руб. и по налогу на физических лиц (у Москвы 653,4 млрд руб. из 2,7 трлн руб.).
Всего в прошлом году ФНС собрала 12,6 трлн руб. налогов, из них в федеральный бюджет поступило 49%, в регионы — 51%. Только с учетом поступлений от таможенников доля центра в консолидированном бюджете вырастает до 60 с лишним процентов.
Перераспределение не поможет
Сможет ли, например, НДС заместить безвозмездные трансферты из федерального бюджета? Формально да, ведь объем НДС составляет 2,3 трлн руб., а объем трансфертов, по данным Минфина, «всего» 1,6 трлн руб. (это не считая других расходов федерального бюджета, которые тратятся на нужды регионов, а таковых набирается примерно на такую же сумму).
Но проблема в том, что больше половины регионов окажутся в проигрыше, даже если отдать им весь собираемый на их территории НДС. Он все равно не покроет сумму трансферта, которую они сейчас получают из федерального бюджета.
Принцип распределения НДС по численности населения, безусловно, более справедливый. Но опять же не для всех: 25 субъектов получат меньше, чем сейчас, а пять регионов — останутся «при своих».
Больше всех должны будут получить Москва и Московская область, в которых проживало, по данным Росстата за 2014 год, 12,1 и 7,1 млн человек соответственно. Им, по принципу «НДС на душу», достанется 193,9 млрд руб. и 114,3 млрд руб. соответственно. Они, конечно, не откажутся от этих денег, ведь сейчас из федерального бюджета им перепадает значительно меньше: Москве — в пять раз, Подмосковью — в два. ХМАО и ЯНАО получат больше в 3–4 раза (из федерального бюджета они сейчас имеют немного), в три с лишним раза увеличатся доходы Свердловской области. Будет рад и Петербург, поскольку он сможет рассчитывать не на нынешние 32,4 млрд руб., а на целых 82,2 млрд руб.
И еще одно замечание: чтобы перераспределять НДС по численности населения в субъектах, придется его все равно сначала собирать в федеральный бюджет, а потом уже передавать в регионы. Это вряд ли можно считать децентрализацией, а скорее просто иным механизмом трансфертов, о котором говорил Гуриев.
Причем есть в России такие субъекты, которым можно оставить вообще все налоги, и они все равно не смогут обеспечить себе нынешний уровень доходов.
Это прежде всего все северокавказские республики: Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Они в прошлом году собрали около 73 млрд руб. налогов в консолидированный бюджет, а получили из федерального центра 182,2 млрд руб. В таком же положении — Калмыкия, Тува, Камчатка, Республика Алтай.
Ни власть, ни народ не готовы
Один из ключевых вопросов — хватит ли денег от перераспределения НДС и других налогов на те полномочия, которые планируется передать регионам, — «в области проведения социальных программ, охраны правопорядка, управления недрами, строительства дорог и так далее».
Александра Суслина отмечает, что бюджетная децентрализация требует перекраивания всей налоговой и бюджетной системы. «Если мы сейчас, в реальной текущей ситуации, просто отменим текущее распределение (налогов) и придумаем какое-то другое, кроме хаоса в налоговой системе это не приведет ни к чему», — полагает она.
Кроме того, эксперт отмечает еще две проблемы. Во-первых, федеральный центр не пойдет на полноценную децентрализацию, поскольку таковая предусматривает и передачу в регионы полномочий. Во-вторых, пока и сами россияне не готовы к этому: «Должно быть еще сформированное «общество налогоплательщиков». Оно представляет собой людей, которые заплатили налоги и приобрели у государства какие-то услуги. В головах наших граждан эта связь отсутствует. Только когда эта связь появится, имеет смысл проводить децентрализацию».
Владимир Милов обещает в скором времени опубликовать «большую презентацию с цифрами». Возможно, она добавит конкретики в инициативы Демократической коалиции.