Цивилизация
В путинском указе сказано вполне определенно, что «руководство Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия осуществляет правительство Российской Федерации». Это означает, что Росохранкультуры и Россвязьнадзор выведены из-под начала Министерства культуры и Мининформсвязи соответственно. Но главное в решении президента не связано с уменьшением власти двух влиятельных министерств.
Президент в предвыборный год создает суперведомство, которое будет контролировать рынки объемом в сотни миллиардов долларов и определять, что можно или нельзя доносить до населения с помощью сетей вещания и связи.
Создание такой единой федеральной службы, которая будет лицензировать и курировать общественные коммуникации в России, обсуждалось давно. Впрочем, создание указа «О Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия» опиралось отнюдь не на разработки упраздняемой Росохранкультуры, которая рассматривала вопрос о создании такого регулирующего органа. Почему это случилось, участники рабочей группы ответить не смогли. По словам члена Общественной палаты, члена Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию и бывшего министра печати Михаила Федотова, далеко не все ее участники были согласны с необходимостью создать подобную организацию. К тому же Росохранкультуры явно пыталось разработать концепцию, удобную прежде всего этому ведомству.
Пока регулирование лицензирования телерадиовещания состоит из двух частей: Росохранкультура дает лицензию на вещание (то есть на то, что будет идти в эфире), а Россвязьнадзор — на средства для осуществление вещания. Идея сдвоенных лицензий родилась в начале 90-х годов, поскольку тогдашнее Министерство печати и информации никак не могло контролировать лицензирование СМИ. «Министерство связи выдавало лицензии связистам, а они заключали договоры с самыми разными вещателями за вполне конкретные деньги, — рассказывает Федотов, на тот момент возглавлявший Минпечати. — В итоге в эфире оказывался неизвестно кто, что совершенно не устраивало Минпечати».
Тогда и родилась идея наделить Минпечати и Минсвязи правом выдавать разные лицензии.
Эта конструкция пережила даже Минпечати — сейчас лицензированием электронных СМИ занимается Росохранкультуры.
Статус Федеральной службы по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор) был более определенным. Служба была создана в начале 90-х годов в рамках Минсвязи и пережила даже административную реформу. Согласно нормативным документам, Россвязьнадзор должен контролировать предоставление услуг связи и выдачу лицензий и разрешений на эксплуатацию сетей связи. До 2005 года Россвязьнадзор жил за счет отчислений операторов связи, однако затем служба была переведена на финансирование из бюджета.
Формально при создании суперведомства российская власть может сослаться на международный опыт. Например, очень влиятельная и напоминающая спецслужбу американская FCC совмещает в себе функции лицензирования и надзора за СМИ. Подобным образом контролируются и СМИ Франции. Однако в России до сих пор создать подобную структуру не получалось: необходимо было принять специальный закон, который определял бы порядок формирования комиссии и порядок ее работы.
Но он не был принят, а в 2004 году законодатели предпочли вычеркнуть из «Закона о СМИ» упоминание о необходимости создания такой структуры.
«Главное — надо понимать, что этот орган нужно создавать в соответствии с рекомендациями Совета Европы, которые подчеркивают независимость регулирующих органов в этой сфере», — считает Федотов. Как бы неправдоподобно это ни звучало, но в странах, где существуют подобные структуры, они являются государственными, но от государства не зависят. Как поясняет Федотов, они скорее связаны с системой гражданского общества, причем имеют серьезные ограничения в выборе участников комиссии.
К примеру, члены комиссии не имеют права работать в СМИ или являться держателями акций каких бы то ни было изданий.
«Это очень важный момент, — подчеркивает Федотов. — Члены комиссии могут быть писателями, учителями, дипломатами, но не телеведущими, не менеджерами телекомпаний, чтобы не создавался конфликт интересов».
Сегодня функцию, подобную американскому FCC, в России выполняет Федеральная конкурсная комиссия по лицензированию телерадиовещания при Росохранкультуры (ФКК). Однако у нее практически нет правовой базы: члены комиссии не знают срока своих полномочий, порядка выдвижения, границы обязанностей и возможных ограничений. По мнению Федотова, самая большая опасность в создании объединенного органа по лицензированию заключается в том, что ФКК могут просто упразднить.
Тогда судьба лицензий на электронные СМИ окажется в руках нескольких чиновников.
Эксперт убежден, что надзорные функции нового органа вряд ли превратятся в цензуру. «Росохранкульутры ведь не стала цензурирующим органом, — напоминает он. — Правда, у меня есть серьезные претензии к этой структуре, поскольку она совершенно не занимается проблемами защиты журналистов и свободы слова в СМИ, хотя наделена такими функциями по закону».
Между тем вещатели восприняли правительственную инициативу позитивно. По словам главы компании «СТС Медиа» Александра Роднянского, о необходимости создания единого органа уже давно говорили все участники индустрии. «Это замечательное решение, — сказал он «Газете.Ru». — Единый центр принятия решения и с экономической, и с культурной, и с технической точки зрения должен качественно изменить систему управления и СМИ, и культурным наследием страны. Это будет орган, который будет владеть всей информацией по всему спектру культурных и информационных проблем в стране».
В Росохранкультуры официально комментировать грядущую реструктуризацию отказываются, ссылаясь на то, что постановление о создании будет прорабатываться еще три месяца. Однако, как стало известно «Газете.Ru», известие это в службе восприняли с надеждой на лучшее. В Россвязьнадзоре тоже пока не комментируют указ президента. Также отказались от комментариев в Мининформсвязи.
«Данное решение является политическим», — считает начальник аналитического отдела Центра политтехнологий Алексей Макаркин. По его мнению, создание такой службы — способ усиления влияния премьер-министра, так как эта служба будет подчинена непосредственно ему. По словам эксперта, внешняя аудитория вред ли почувствует какие-то изменения в работе этой структуры. С ним согласна Татьяна Толмачева, аналитик iKS-Consulting. По ее словам, такие решения принимаются в первую очередь исходя из политических мотиваций, а не из соображений экономической целесообразности.
Это решение станет очередным гвоздем в гроб административной реформы, считает Макаркин. По его словам, до этого основы новой административной системы расшатывались тем, что надзорные службы передавались в подчинение премьер-министру. Кроме того, увеличение количества заместителей министров, появление двух первых вице-премьеров и возрождение должности статс-секретарей также идет вразрез с идеями реформы, говорит эксперт.
Здесь возникает главный административный вопрос настоящего момента: кому из двух первых вице-премьеров, Дмитрию Медведеву или Сергею Иванову, будет подчинена эта служба. По словам начальника аналитического отдела Центра политической конъюнктуры Александра Шатилова, пока она будет действительно подчинена премьер-министру Михаилу Фрадкову, что свидетельствует о нежелании власти искажать баланс между преемниками. Фрадков не претендует на самостоятельную политическую деятельность, поэтому получение им службы, контролирующей СМИ, не нарушит этого баланса, считает Шатилов.
Открытым остается вопрос и о руководителе новой службы. С одной стороны Мининформсвязи в нынешней ситуации явно сильнее Минкультуры. Напомним, что Мининформсвязи успешно пережило административную реформу — на базе бывшего Минсвязи даже хотели сделать агентство и подчинить его Министерству транспорта и связи. Но главе Минсвязи Леониду Рейману удалось отстоять свое ведомство и остаться на посту. Но, с другой стороны, нынешний глава Росохранкультуры Борис Боярсков является гораздо более ярким чиновником, чем руководитель Россвязьнадзора Валерий Бугаенко. Боярсков зарекомендовал себя как активный «борец» со СМИ — в предвыборный год это умение может оказаться весьма полезным.
