Цивилизация
Счетная палата выявила нарушений на сумму более 2 млрд рублей при госзакупках. Такие данные приводятся в отчете палаты «О результатах проверки эффективности использования бюджетных средств, направляемых на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» (есть в распоряжении «Газеты.Ru»).
В рамках проведенной проверки за период с ноября 2010-го по март 2011 года выявлено нарушений на сумму 2,025 млрд рублей,
в том числе завышение цены контракта — 251,723 млн рублей; не получено товаров по оплаченным контрактам — 1,478 млн рублей; неэффективные расходы — 991,64 млн рублей; другие нарушения — 780,202 млн рублей.
Всего в секторе государственных и муниципальных закупок ежегодно расходуется 5 трлн рублей и заключается более 10 млн контрактов, рассказывал в октябре 2010 года руководитель контрольно-ревизионного управления администрации президента Константин Чуйченко. По его словам, «экономический эффект от очищения порочных госзакупок, по самым консервативным оценкам, может превысить 1 трлн рублей».
Проблемный оборонзаказ
«Основная часть проблем сфере госзаказа приходится на гособоронзаказ, где есть проблемы как с конкурентной средой, так и с отсутствием внятных правил», — отмечает начальник управления контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы Михаил Евраев.
Работе Рособоронпоставки уделено особое внимание Счетной палаты в докладе.
Функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре вооружения, военной и специальной техники, возложены на Рособоронпоставку указом президента от 14 мая 2010 г. «Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» в проверяемом периоде (2010—2011 гг.) не осуществлялись, отмечается в отчете. При этом из федерального бюджета в 2008—2009 годах Рособоронпоставке выделялось 190 801,9 тыс. рублей, из которых использовано 13 136,5 тыс. рублей.
При этом в 2010 году средняя заработная плата сотрудников Рособоронпоставки составляла 134 964 рубля, что превышает среднюю заработную плату в федеральных государственных органах в 2,2 раза, отмечается в докладе.
Отдельного внимания аудиторов Счетной палаты удостоилась и закупка медицинской техники. Аудиторы отмечают, что цены на компьютерные томографы, сопоставимые по своим техническим характеристикам, составляли в 2008—2009 годах от 23 млн до 55 млн рублей, а цены государственных контрактов на поставку данного оборудования в основном составляли от 60 млн до 95 млн рублей.
Обратили внимание и на закупку научных приборов научными учреждениями. По оценке СП, в связи с закупками научными учреждениями в 2010 году научных приборов и оборудования у российских поставщиков неэффективные расходы средств федерального бюджета могут составить около 300—400 млн рублей. А планирование Минфином России в 2010 году бюджетных ассигнований на закупки научных приборов и оборудования иностранного происхождения в нарушение требований бюджетного законодательства может привести к искажению бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2010 год на сумму более 2,9 млрд рублей.
Passat в избыточной комплектации
Счетная палата также обратила внимание на закупки автомобилей госведомствами. Проведенные проверки закупок автотранспортных средств в 2009—2010 годах показали, что федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяют типы и стоимость приобретаемых автомобилей, предназначенных для выполнения одной и той же задачи.
В результате средняя стоимость одного автомобиля у одного государственного заказчика по сравнению с ценой у другого государственного заказчика отличалась иногда больше чем в два раза, отмечается в отчете. Например, в 2010 году ФСКН России закупала автомобили по средней цене 475,5 тыс. рублей за одну машину, а Генпрокуратура Российской Федерации — по 806,1 тыс. рублей. При закупке на совместных торгах цена могла быть ниже на 20—25%, отмечают эксперты СП.
Аудиторы также отметили тенденцию к «необоснованному увеличению стоимости автомобилей» за счет дополнительных опций вроде многозонного климат-контроля, кожаной оплетки руля, кожаной отделки салона, хромированной отделка кузова и т. п. Например, Минюстом в 2009 году было закуплено 11 автомобилей Volkswagen Passat и 16 автомобилей Volkswagen Jetta в избыточной комплектации, а Volkswagen Multivan стоимостью 2334,3 тыс. рублей в комплектации Highline был заказан с декоративными вставками в салоне из корня ореха и кожаными вставками в отделке сидений, раскладывающихся в спальное место, отмечено в отчете.
По оценке Счетной палаты расходы на закупки автомобилей представительского класса в излишней, экономически необоснованной, типовой или эксклюзивной комплектации в Минюсте России составили 24,6 млн рублей, а во ФСИН России — 48,6 млн рублей.
Неквалифицированная конкуренция
Заодно аудиторы раскритиковали закон ФЗ-94 о госзакупках, ставший предметом публичного противостояния между Минэкономразвития и ФАС. Так, по данным Счетной палаты, с 2006 года, когда начал действовать закон о госзакупках, показатель конкуренции снизился с 3,68 заявки на лот до 2,78. Отсутствие системы льгот и преференций производителям и поставщикам продукции, работ и услуг для государственных нужд, а также механизмов их реализации не мотивирует участие бизнеса в секторе государственного рынка, объясняется в докладе.
«У ФАС другие данные о конкуренции, с 2005 года конкурентная среда существенно улучшилась, — оппонирует Михаил Евраев. — До ФЗ-94 заказчик произвольно допускал и не допускал участников, не было размещения информации в интернете», — объясняет он. По данным ФАС, в среднем в электронном аукционе участвует в два раза больше поставщиков, чем в открытом аукционе.
Эксперт по госзакупкам Иван Бегтин дает техническое объяснение спорным данным Счетной палаты. Во-первых, конкуренция бывает квалифицированная и неквалифицированная, отмечает Бегтин: «Квалифицированная — когда поставщики, подающие заявку на заказ, попадают под критерии и могут выиграть. Неквалифицированная — когда среди них находится часть тех, кто не может выполнить заказ, но участвуют в конкурсе, и формально получается «конкурентная среда». Кроме того, впервые полноценный анализ ситуации стал возможен с 2006 года, а механизма автоматического мониторинга конкуренции нет до сих пор, отмечает эксперт.
Сам закон содержит больше количество пробелов, допускающих субъективное толкование норм закона в правоприменительной практике, признают авторы отчета Счетной палаты. А общее количество дополнений и изменений, внесенных в первоначальную редакцию (их 22), свидетельствует о «недостаточном качестве его проработки».
Дополнительные проблемы вносит и частота вносимых изменений. В результате ошибки при оформлении закупочной документации и проведении процедур размещения заказов наблюдались при размещении от 60 до 90 процентов госзаказов, подсчитали в Счетной палате.
Требование отсутствия ряда обременений, препятствующих заключению или исполнению контракта (нахождение в процессе ликвидации, наличие факта банкротства, просроченной задолженности или ареста имущества более чем 25% активов), не предусматривает обязательности документального подтверждения, и это открывает доступ на рынок госзакупок поставщиков-банкротов, фирм-однодневок и посредников — через последних заключается до 80% закупок техники и технологий, сетуют аудиторы Счетной палаты.
«Дело не в том, покупается продукция у посредника или у производителя, а в том, по какой цене и какого качества будет куплен товар», — не согласен с аудиторами Евраев. При этом начальную цену определяет заказчик, отмечает представитель ФАС и напоминает, что недавно принятые поправки в ФЗ-94 обязывают заказчика обосновывать первоначальную цену контракта. «Действительно, в целых отраслях экономики посредников больше, чем один, а институционального контроля со стороны государства нет, — говорит Бегтин. — Чтобы от этого уйти, надо серьезно реформировать госзакупки».
Одна из основных проблем нынешнего законодательства в области госзаказа — под нынешнюю систему размещения и контроля заказа не попадают госкорпорации и естественные монополии, уровень конкурентной среды в этой среде схож с общим уровнем 2005 года, говорит Евраев.
«Тут необходимо проделать такой же путь, как был проделан с первого января 2006 года в сфере госзаказа», — считает он. «Мы расцениваем ФЗ-94 как прорыв в экономике страны», — оценил в целом работу закона Евраев.
«Результаты анализа свидетельствуют, что вследствие системных ошибок закона № 94-ФЗ из семи поставленных в нём целей достигнуты только две — повышение прозрачности и гласности процедур размещения заказов для государственных нужд — создание единого экономического пространства», — делает вывод Счетная палата.
Еще одной проблемой законодательства Счетная палата назвала отсутствие «законодательно закреплённой системы моделей цен в зависимости от условий производства и обращения продукции». В том, что касается гособоронзаказа, или космической отрасли, или атомной, или контрактов с крупными ренторами, — такое предложение было бы разумно, но в остальной сфере такой контроль недопустим, оценил Бегтин.
Требуется оптимизация архитектуры управления
Счетная палата скептически отнеслась и к единому сайту госзакупок, заработавшему в начале 2011 года. ЗАО «Ланит», выигравшее тендер на разработку сайта на 82 млн рублей, сделало его за два месяца, отмечается в отчете. В связи с этим в начале года наблюдалась замедленная работа сайте — задержка передачи, затруднение при использовании сертификатов ключей, интеграции с региональными системами размещения заказов и т. п.
Систематизации и оптимизации требует и «архитектура управления закупками для государственных нужд», делает вывод Счетная палата. Сейчас доклады Минэконома в правительстве о мониторинге действующей системы «носят информативный характер», а «рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны». ФАС ограничивает свою деятельность только контролем за исполнение заказов. Рособоронзаказ являлся единственным органом, который проводит «системный контроль эффективности функционирования действующей системы закупок товаров, работ и услуг для нужд обороны», отмечает палата, несмотря на критику закрытости оборонпоставки. Положительно оценена деятельность Федеральной службы по тарифам: осуществляя правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен, обеспечивает повышение экономической эффективности использования бюджетных средств, отмечает Счетная палата.
