Цивилизация
Сегодня состоялась презентация двух фундаментальных книг Института экономики переходного периода, посвященных экономике России и экономической политике в последефолтный период. Первая — монография «Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998–2002» — стала прямым продолжением объемной монографии с аналогичным названием, обозревавшей экономическую политику в России за 1991–1997 годы. Вторая — сборник избранных работ сотрудников института, посвященных экономике России последних пяти лет.
Мы публикуем здесь отрывки из статьи ректора АНХ Владимира Мау «Экономические реформы в России: итог и перспективы», открывающей второй сборник и написанной специально для него. Первый сборник заключает характеристику политэкономической ситуации конца 90-х — начала 2000-х годов — периода макроэкономической и политической стабилизации. Второй характеризует задачи экономической политики в контексте новых вызовов «послестабилизационного» периода.
Основные итоги посткоммунистического развития
К концу 90-х гг. обозначилось исчерпание по крайней мере трех из четырех трансформационных процессов.
Прежде всего, была проведена макроэкономическая стабилизация. Кризис оказался довольно длительным по продолжительности (около десяти лет), однако не беспрецедентным в экономической истории. Стабилизация была осуществлена при помощи набора стандартных мероприятий (либерализация, бюджетная и денежная стабилизация), и ее успешное завершение сформировало основу для восстановления экономического роста.
Разумеется, решение задач стабилизации не является раз и навсегда данным. Экономическая система не застрахована от ошибок власти, от ее неадекватных и популистских решений.
Практически исчерпаны процессы революционной трансформации. Налицо восстановление государственной власти, макроэкономическая стабилизация синхронизирована со стабилизацией политической. Еще анализ предвыборных программ политических партий конца 1999 г. показывал, что базовые ориентиры основных политических сил при всем различии между ними сближаются. Возникает общая система базовых ценностей, которые не являются уже предметом политической борьбы.
По существу российские базовые ценности являются ценностями западных демократий, те или иные аспекты которых считают приемлемыми для России различные политические силы. Не только в научных, но и в политических дискуссиях широко используются межстрановые сравнения, материалы Всемирного банка (на них чаще ссылаются дирижисты), опыт Новой Зеландии (важный для либералов) и др. Таким образом, можно констатировать фактическое завершение дискуссии об исключительности России.
Сказанное прослеживается при анализе дискуссий, которые ведутся в настоящее время в России: о путях консолидации экономического роста; о вступлении в ВТО и перспективах сближения с ЕС; о дерегулировании; о реформе естественных монополий и вообще антимонопольной политике. Ниже мы рассмотрим содержание некоторых из этих дискуссий более подробно. Здесь же заметим лишь, что любая из перечисленных тем и существующие в их рамках разногласия в принципе не могли содержательно обсуждаться при сохранении противостояния «универсалистов» и сторонников российской исключительности, характерного для 1990-х гг.
Характерным примером консолидации элиты стало формирование на базе центристских фракций Государственной думы («Единства», ОВР, «Регионов России») пропрезидентской партии «Единая Россия», нацеленной на завоевание большинства в парламенте. Объединение указанных организаций можно считать вполне закономерным: движения, различавшиеся лишь именем лидера, под которого они были созданы, естественным образом сливаются, когда вопрос с лидером на ближайшие годы однозначно определился.
В левой части политического спектра происходило размежевание на сторонников тесного сотрудничества с президентской властью и сторонников сохранения оппозиционного облика КПРФ. Строго говоря, разница между этими двумя вариантами является преимущественно тактической. Обе левых группы признают верховенство действующей Конституции РФ и не посягают на изменение основ конституционного строя (во всяком случае, в обозримой перспективе). Тем более что и в КПРФ уже происходят процессы, свидетельствующие о ее эволюции. На передний план здесь выдвигается (похоже, правда, не без помощи действующей власти) С. Глазьев, совершивший за прошедшее десятилетие эволюцию от работы в правительствах Е. Гайдара и В. Черномырдина через союз с А. Лебедем к союзу с Г. Зюгановым. С. Глазьев, фактически сменивший Ю. Маслюкова на посту «главного экономиста» КПРФ, демонстративно не является членом компартии. Развиваемые им экономические концепции являются по сути своей дирижистскими (и в этом смысле антилиберальными), но никак не коммунистическими. Тем самым, происходит коренная смена идеологии компартии в ключевой для практической жизни страны области — экономической.
Одновременно происходила консолидация нижней палаты. Сразу после выборов 1999 г. в Государственной думе была сформирована широкая коалиция между центристами и левыми по распределению думских портфелей. Тогда же, в 2000 г., сформировалась «нетрадиционная» модель функционирования правительства: в парламенте ему надо было договариваться с левыми и центристами, контролировавшими подавляющее большинство комитетов, а в своей практической экономической политике опираться на либеральную (правую) идеологию. Такая ситуация на протяжении 2000–2001 гг. регулярно создавала искусственные трудности при проведении социально-экономической политики, поскольку руководители думских комитетов из КПРФ (особенно комитетов по экономической политике, по социальной политике и по конституционному законодательству) имели достаточно механизмов для торможения правительственных и президентских законопроектов. И вот в 2002 г. в Думе произошел пересмотр прежних соглашений, в результате которого практически все комитеты оказались под контролем центристов и правых. Это была перегруппировка в направлении организации власти, присущей развитым демократическим обществам: правительство стало опираться на парламентское большинство. Подобные сдвиги представляются очень важными, так как знаменуют фактическое повышение роли парламента в политической жизни страны. При продолжении этой тенденции опора правительства на парламентское большинство станет в России не эпизодом, а нормой (традицией), несмотря на отсутствие соответствующей записи в Конституции РФ.
Дальнейшая консолидация политической системы посткоммунистической России будет в значительной мере зависеть от результатов парламентских выборов в декабре 2003 г. Вряд ли верховная власть переместится в левую часть политического поля. Поэтому результаты, которые продемонстрируют правые и центристы, станут решающими для облика правящей коалиции — будет ли она чисто лидерской (и в партийно-политическом отношении оппортунистической, поскольку центристы готовы «переварить» и озвучить практически любую идеологию) или же власть будет более идеологически разборчивой, более последовательно опирающейся на ценности рыночной демократии западного типа.
Не менее важен будет и результат левых. Успех на выборах левоцентристов Г. Селезнева даст нынешней власти дополнительных союзников и одновременно будет способствовать ее сдвигу влево. Дело в том, что подобный союз во всех отношениях (как тактических, так и программных) был бы для правоцентристов гораздо более естественным, нежели сближение с правыми из СПС, поскольку особенностью обоих центристских блоков является крайне сниженная роль идеологии. В случае же подтверждения КПРФ своих позиций (что представляется вполне вероятным) можно будет ожидать консолидации власти в правоцентристском секторе при продолжении работы над коммунистической партией в сторону ее дальнейшей эволюции к социал-демократии.
В любом случае от предстоящих выборов можно с высокой степенью вероятности ожидать появления в России правящей партии, т. е. партии, обладающей большинством в нижней палате парламента. Это не будет означать на данном этапе формального перераспределения полномочий от президента к парламенту, тем более что правящая партия, если она действительно возникнет, станет таковой не из-за популярности пропагандируемых ею идей, а преимущественно благодаря опоре на личную популярность В. Путина. Но, завоевав парламентское большинство, партия вряд ли останется лишь инструментом в руках президентской администрации, обеспечивая ей «машину для голосования». Партия, имеющая большинство в законодательном корпусе, скорее всего, попытается реализовывать собственные корпоративные интересы и вступит в гораздо более жесткий торг с представителями исполнительной власти. Уже опыт 2002 г. показал, что, усилившись за счет коммунистов, центристские фракции склонны демонстрировать свою независимость от Кремля и правительства, все активнее стали торговаться по предлагаемым ими законопроектам.
Нередко можно встретить утверждение, что российская демократия является не вполне демократией, что ей далеко до западных стандартов. Однако при сравнении российской политической системы с западной следует принимать во внимание особенности той или иной фазы демократического развития общества. Формирующийся политический ландшафт России, действительно, не вполне соответствует современным принципам функционирования политических институтов стран Запада. Однако если провести сравнения с этапами развития западных обществ, качественно сопоставимыми с современным российским положением, то можно будет проследить целый ряд общих черт и закономерностей.
В данном случае имеются в виду два обстоятельства функционирования демократических систем прошлых десятилетий. Во-первых, особенности демократических обществ, лишь недавно порвавших с тоталитаризмом или авторитаризмом. Во-вторых, функционирование этих систем в условиях жесткого противостояния правых и левых партий. В первом случае типичным примером является Италия, в которой на протяжении ряда десятилетий сохранялась «полуторапартийная» система власти, когда ведущая правительственная партия бессменно оставалась у власти — единолично или в союзе с малыми партиями, а вторая по величине партия (коммунистическая) всегда оставалась в оппозиции. По-видимому, такой режим на протяжении некоторого периода времени будет иметь место и в России.
«Полуторапартийная» демократия, как показывает опыт, создавая в стране политическую стабильность, способна обеспечить устойчивый экономический рост на протяжении определенного периода времени. Однако в этот режим встроен и серьезный ограничитель, поскольку он создает питательную среду для широкого развития коррупции. Длительное нахождение у власти одной и той же партии не способствует развитию механизмов демократического контроля, а механизмы контроля, характерные для авторитарных систем, здесь также отсутствуют. Способность такого режима обеспечивать экономический рост будет зависеть от того, в какой мере гражданскому обществу удастся сохранить свою относительную независимость от власти и обеспечить элементарный общественный контроль за деятельностью бюрократии.
Можно говорить и об исчерпании задач посткоммунистической трансформации. Этот вывод нередко вызывает особенно острые возражения и потому требует пояснений. Три основные характеристики отличают коммунистическую систему: тоталитарный политический режим, абсолютное господство государственной собственности в экономике, а также товарный дефицит в качестве сущностной черты экономической и политической жизни (сущностная связь, неразделимость коммунистической системы и товарного дефицита была показана еще в первые годы практического осуществления коммунистического эксперимента - см.: Бруцкус Б .Д. Проблемы народного хозяйства при социалистическом строе. Экономист. 1922. № 1–3; Новожилов В. В. Недостаток товаров. Вестник финансов. 1926. № 2). К концу 90-х гг. в России были преодолены все три черты коммунизма. Это не означает, разумеется, что был полностью преодолен кризис, с которым страна вступила в 90-е гг. Однако тяжелые структурные и макроэкономические проблемы, которые продолжают стоять перед Россией и которые делают ее очень уязвимой перед угрозой внешних шоков, не являются, строго говоря, наследием коммунистической системы. Все это — результаты развития и кризиса индустриальной системы, и недаром практически все страны, которым приходилось решать задачи выхода из индустриального общества, сталкивались со схожими вызовами.
Словом, доминирующей социально-экономической проблемой современной России является кризис индустриальной системы и формирование социально-экономических основ постиндустриального общества. Этот процесс предопределяет существо происходящей ныне трансформации и основные вызовы, с которыми будет сталкиваться страна на протяжении ближайшего десятилетия.
Приоритеты экономической политики
В перечне приоритетных направлений экономической политики можно выделить две группы проблем. С одной стороны, выработка концептуальных решений по некоторым стратегическим вопросам развития страны. С другой стороны, реализация экономико-политических мер, разработанных в последние годы.
Среди проблем первого рода критически важной является концепция преодоления сырьевой зависимости российской экономики. Эта задача была поставлена в Минэкономразвития РФ в 2002 г., однако требуется большая работа по формулированию соответствующего комплекса мероприятий.
Другая важнейшая проблема — определение стратегии бюджетной политики после прохождения пика платежей по внешнему долгу в 2003 г. Поскольку вопрос задолженности фактически перестал быть политическим и перешел в разряд технических, управление долгом не будет однозначно требовать проведения политики бюджетного профицита. Предстоит определиться, следует ли в дальнейшем продолжать формировать бюджет с профицитом, накапливая тем самым резерв (стабилизационный фонд), или же отказаться от профицита и снизить налоговое бремя.
Обе названные концептуальные проблемы тесно взаимосвязаны. Необходимость стабилизационного фонда обусловлена значительной ролью, которую играют доходы от сырьевого экспорта в российском бюджете. Поэтому ослабление сырьевой зависимости российской экономики сопровождалось бы ослаблением роли финансового резерва и расширением поля бюджетного маневра для снижения налоговой нагрузки.
Необходимо определиться с концепцией реформирования бюджетных расходов. У этой проблемы есть два аспекта, и оба представляются исключительно важными. Во-первых, структурная реформа бюджетного сектора и повышение эффективности использования бюджетных ресурсов. Во-вторых, сокращение бюджетной нагрузки на экономику, что также требует рационализации бюджетных расходов. Реформирование бюджетных расходов должно было следовать за налоговой реформой, однако за прошедшие два года продвижения в этом направлении не произошло. Вряд ли можно ожидать начала реформы этого сектора уже в 2003 г. с учетом предвыборной ситуации, однако выборы не могут помешать выработке концепции.
Предстоит четко сформулировать и начать реализовывать концепцию административной реформы, включая реформу госслужбы. В 2002 г. проводилась большая предварительная работа по анализу функций правительственных ведомств и определению оптимальной системы их построения и взаимодействия. Завершение концептуальной и организационной работы над этими вопросами позволило бы начать новый президентский срок с новой системой функционирования государственного аппарата.
Наконец, существенное продвижение должно быть достигнуто в военной реформе, в первую очередь в изменении принципов комплектования вооруженных сил. Среди практических задач, которые предстоит решить в ближайшее время, прежде всего могут быть выделены следующие:
— Финализация переговоров о присоединении к ВТО и принятие необходимых для этого законодательных актов. Дальнейшее затягивание переговоров чревато перенесением практического решения этой задачи на неопределенный срок в связи с перспективами реформирования самого ВТО.
— Реформирование естественных монополий — продолжение реформ МПС, принятие законодательной базы реформы РАО «ЕЭС России», начало реального реформирования «Газпрома». (Последнее, впрочем, маловероятно).
— Доработка и принятие законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления и особенно обеспечивающего его финансовые основы.
— Продолжение реализации программы дерегулирования (дебюрократизации), включая принятие закона о саморегулирующих организациях и упорядочение функций регулирующих и контролирующих инстанций. Эта работа на концептуальном уровне тесно связана с административной реформой.
— Развитие нормативно-правовой базы и повышение эффективности функционирования финансовых институтов. Продолжение реформирования банковской системы для повышение ее надежности.
Разумеется, приведенный список задач не является исчерпывающим, однако в нем обозначены направления, относящиеся, по нашему мнению, к приоритетным, решение которых может стать основным критерием оценки деятельности избранного в 2004 г. президента.
Статья любезно предоставлена Институтом экономики переходного периода и публикуется с незначительными сокращениями.
