Цивилизация
Проведенное лабораторией проблем муниципального развития ИЭПП исследование местного самоуправления показывает, что реальные формы самоорганизации часто не совпадают общепринятыми представлениями. В интервью «Газете.Ru» заведующая лабораторией Ирина Стародубровская рассказывает о прихотливой организации местной власти.
Парадоксы самоуправления
Уже второй год наша лаборатория изучает функционирование муниципальной власти в различных регионах России. Чтобы проанализировать самоуправление, которое находится в основном в уровне районов и на уровне поселений, мы выбирали регионы с разной структурой местной власти: и двухуровневой и одноуровневой. Особый интерес представляют случаи, позволяющие сравнить системы местной власти. Это, во-первых, регионы, где сосуществуют разные формы. (Например, в части одноуровневая система, а в части двухуровневая). Во-вторых, там, где переходили от одной модели к другой. Исследовали пять регионов: Тюменскую область, где в 2001–2002 годах произошел переход от поселенческой модели к районной; Калужскую, здесь муниципальная власть находится в районах, но есть районы, включающие самостоятельные поселения (второй уровень власти); Новгородскую, где основной формой организации муниципальных образований являются районы, но внутри них существует во многом уникальная система самоуправления; Ленинградскую, где также в основном существуют районы, но в результате референдумов некоторые города выделились и сформировали собственную систему местной власти, и Астраханскую, на большей части территории которой существует двухуровневая система самоуправления.
Конечно, эти данные не позволяют делать окончательные выводы, но мы постарались сформулировать некоторые гипотезы. Часть из них не совпадает с общепринятыми представлениями. Например, считается аксиомой, что чем ближе организация муниципальной власти к населению, тем активнее граждане участвуют в принятии решений, поддерживают власть, ощущают ее как свою. Наше исследование это положение в полной мере не подтверждает.
Выявилось, что если существуют реальные муниципалитеты на поселенческом уровне, у которых есть аппарат, бюджет, обычно данный сверху, то население не стремится участвовать в решении муниципальных дел.
Люди воспринимают муниципалитет как структуру власти, которая должна заниматься их делами и обеспечивать для них нормальную жизнь, но не считают эту власть своей и не стремятся ей помогать. Я думаю, что это, в первую очередь, объясняется тем, что бюджет формируется сверху, за счет общероссийских и региональных налогов.
Местные налоги играют незначительную роль, поэтому люди не чувствуют, что они финансируют решение своих проблем, и не очень интересуются эффективностью использования средств.
Но выявились случаи активного участия населения в решении своих проблем. Например, в Новгородской области, где местная власть находится на уровне районов, то есть, по общему мнению, сильно оторвана от населения, и нельзя ожидать участия граждан в самоуправлении, на самом деле, а не на бумаге, существуют добровольные пожарные дружины, которые обслуживают часть территории района. Население же сдает деньги на организацию. На самом деле мы довольно примитивно воспринимаем районную организацию муниципалитетов. Ошибка заключается в том, что как будто кроме района ничего нет. На самом деле существует или нет обособленная муниципальная власть, но реальная структура управления намного сложнее. Отдельные населенные пункты могут быть представлены во власти, а могут и не иметь своего представительства. (Так, в Новгородской области они в большинстве районов представлены выборными старостами.) На следующем уровне есть поселок или сельсовет, который по новому закону как раз называется «поселением». Сельсовет может полностью зависеть от района или обладать определенной самостоятельностью, даже не являясь обособленной муниципальной структурой.
То есть сельсовет, не имея собственных источников дохода и административных ресурсов, тем не менее является самостоятельным, и вольно или невольно вынужден решать вопросы местного значения.
Если администрация понимает, что деваться ей некуда и опираться она может только на население, а население тоже понимает, что на внешние ресурсы надеяться не приходится и нужно решать проблемы самим, то формируется реальное самоуправление. Районная власть далеко, и если срочные вопросы не решать на месте, то их никто не решит.
Таким образом, население принимает участие в самоуправление тогда, когда ресурсов мало, а самостоятельность есть. В этом случае приходится искать внутренние резервы. Тогда устанавливаются контакты с населением, с местными предпринимателями, с предприятиями. Но важно отметить, что это не крупный город, где городская власть может вынудить предприятие что-то оплачивать, здесь таких возможностей нет. Мы спрашивали в районах, как разделены функции между ними и поселениями, нам дали очень характерный ответ: «У них все те же самые функции, но без денег». С одной стороны, население вынуждено участвовать в решении проблем, но, с другой стороны, это дополнительный потенциал самоорганизации, который при нынешней финансовой системе на муниципальном уровне, к сожалению, не реализуется.
Власть по смете и бюджету
Из нескольких десятков муниципальных образований, которые мы исследовали, активные формы участия населения в самоуправлении выявились в трех. Во всех трех случаях внешних источников финансирования и внешнего административного потенциала не было и создавалась ситуация, когда власть вынуждена была непосредственно опираться на население, а население рассчитывало на свою самоорганизацию (поскольку в двух случаях речь идет о сельсоветах, то бюджета в них нет по определению).
Огромный минус районной организации местного самоуправления в том, что, если поселки не имеют самостоятельного статуса, их функции и средства полностью зависят от районов. В самых крайних ситуациях они могут быть лишены права самостоятельного юридического лица. Бывает, что функции субмуниципальных структур прописаны в районных уставах или же это регулируется в текущем порядке.
Для иллюстрации самостоятельности формальной и неформальной можно привести два примера. В одном из районов Калужской области, где самостоятельного органа самоуправления на уровне поселения нет, в тридцатиградусный мороз произошла авария и нужно было срочно заменить насос. Вместо того чтобы просить район и ждать решения, они заняли деньги у населения, чтобы быстро купить насос и ликвидировать аварию. А в другом поселении, со статусом самостоятельного муниципального образования, паводком снесло мост. Единственное, что делало руководство муниципии, это просило деньги в области для его восстановления. История тянулась давно, и поскольку поселок был на одной стороне реки, а пастбища и поля на другой, то без моста хозяйство терпело убытки. Но альтернативные варианты решения проблемы никто даже не думал рассматривать.
Это первый и очень серьезный вывод, который следует из нашего исследования.
При проведении муниципальной реформы нужно понимать, что если бюджет самоуправления будет формироваться не за счет собственных доходов, а за счет перечислений сверху, то простым приближением власти к гражданам мы не решим задачу вовлечение населения в решение местных проблем.
В связи с муниципальной реформой мы особое внимание обращали на Калужскую и Астраханскую области, регионы с двухуровневой системой самоуправления. Причем в Калужской области поселения могли выделиться в отдельные муниципальные образования в инициативном порядке, но после обособления здравоохранение и образование оставались на уровне районов. В Астраханской же области двухуровневая система была учреждена практически повсеместно вне зависимости от желания граждан. Обе системы имеют много общего, и эти общие характеристики нужно учитывать в ходе реформы.
Дело в том, что двухуровневая система не очень стабильна. И там, и там она стремится выродиться в одноуровневую.
Но если в Калужской области поселения постепенно начинают заниматься образованием и здравоохранением и становятся все более независимыми от районов, то в Астраханской, напротив, районы по факту поглощают поселенческие муниципалитеты. Их реальная самостоятельность ликвидируется, вместо бюджетов реально существуют сметы, снижаются административные расходы, так что возможности реального управления сводятся к минимуму. То есть при формальных двух уровнях на самом деле реализуется районная модель.
Двухуровневые конфликты
Серьезная проблема заключатся в том, что и там, и там система оказалась конфликтной. Например, в Калужской области районы старались передать поселениям наиболее затратные функции, не передавая денег, а наиболее прибыльные функции сосредоточить у себя. Из-за большего политического веса они в этом преуспели. Поэтому, когда мы говорим о положениях нового закона, по которым районы по договору могут передавать функции поселениям, а поселения районам, нужно иметь в виду, что договорная по форме процедура реально вполне может быть силовой.
Там же, где была сформирована двухуровневая модель, по мнению поселений, районы расширяют административный аппарат и заставляют поселения сокращать своих управленцев. Но если район, в рамках которого нет самостоятельных муниципалитетов, а есть лишь его подразделения — сельсоветы, не может оставить сельсовет без средств, поскольку это все равно его сфера ответственности, то при двухуровневой системе район не отвечает за решение вопросов на уровне поселений (поскольку здесь существует отдельный уровень избранной власти), но регулирует и определяет финансовые отношения с этим поселением.
То есть при двухуровневой системе район меньше, чем при просто районной организации, заинтересован в нормальной организации деятельности на уровне отдельных поселений (сельсоветов).
Администрация поселения значительную часть ресурсов тратит не на позитивную деятельность, а на конфликт с районом. Причем этот конфликт несет не позитивный потенциал (не делает систему более прозрачной, и контролируемой), а разрушительный. В законе данные факторы учтены и прописано, что формально поселения не подчиняются районам, но практическое применение закона будет зависеть от того, в какую систему отношений он внедряется. Если в данной системе отношений воспроизводятся негативные факторы, то это требует особого внимания и контроля при внедрении закона.
Сложившаяся система даже в новых юридических условиях будет пытаться себя воспроизводить.
Это второй серьезный вывод, который мы сделали. Анализ международного опыта, проведенный западными экспертами, показывает, что высокая конфликтность двухуровневой системы - это не только наша черта.
Я думаю, что нужно проводить очень серьезный мониторинг внедрения закона. По изменению каких-то форм, их адаптации, если будет видно, что какие-то механизмы не работают, либо работают не так, как это было предусмотрено, необходимо гибко вносить изменения в проведение реформы.
В актах, принимаемых на региональном уровне в соответствии с новым законом, просматривается тенденция включать даже прежде самостоятельные муниципальные образования, которые вполне могут претендовать на статус городских округов, в районы. Причем это делается без учета мнения населения. И зачем бы это было нужно районам, если бы они не собирались их контролировать.
В связи с переходом на двухуровневую систему обсуждается проблема разрастания административных расходов. Исследование показало, что, если двухуровневая система фактически навязана сверху и является универсальной, так и происходит. Но, как ни странно, в Калужской области, где муниципалитеты нижнего уровня формировались в результате инициативы, эта закономерность не проявляется. В районах с двухуровневой системой самоуправления и доля расходов на управление, и подушевые расходы на него ниже, чем в регионах с одноуровневой системой. Видимо, выделялись обеспеченные муниципальные образования, доля управленческих расходов в которых относительно низка. Таким образом, инициативное выделение эту проблему не обостряет.
Неизвестный жилкомхоз
Помимо прочего, серьезной причиной увеличения расходов может стать распределение в соответствии с законом функций в ЖКХ. Сейчас все ЖКХ отдано на уровень поселения. При этом, если мы неплохо себе представляем, что означает реформа ЖКХ в городе, что нужно делать в сельской местности - известно хуже. Мы знаем только, что ЖКХ на селе занимаются либо подразделения местных администраций, либо многоотраслевые предприятия, которые одновременно занимаются и водой, и теплом, и канализацией, и обслуживанием жилья. Во многих регионах они существуют на уровне районов, и в большинстве случаев они предельно неэффективны.
Опасность в том, что если мы передадим ЖКХ на уровень поселений, то получим не три, а двадцать три таких же неэффективных предприятия и потеряем на том, что сократится масштаб деятельности.
Эксперты говорят, что было бы целесообразнее, чтобы поселения, отвечая за эту сферу, не создавали своих предприятий, а заказывали услуги у частных предприятий или предприятий более высокого уровня. К сожалению, из-за того что нынешняя система высоко конфликтна, а возможности судебного разрешения споров недостаточны, скорее всего, поселения будут создавать свои собственные многоотраслевые коммунальные предприятия, что приведет к огромным дополнительным затратам. Проблема не в том, что теоретически это правильнее делать на уровне поселения или на уровне района, хотя по коммунальным услугам экономия на масштабе существует.
Проблема в том, что нет модели реформирования ЖКХ в сельской местности. Из-за этого сложно сказать, на каком уровне должны предоставляться жилищные услуги.
~ Но, учитывая опасности, надо отдавать себе отчет, что самое неприятное - это переходные периоды, когда никто не понимает, что он будет делать завтра, и поэтому ничего не делает сегодня. Затягивать переходный период опасно, но мне представляется, что, даже укладываясь в установленные сроки, нужно, составив перечень потенциальных проблем и угроз, очень четко мониторить процесс на этих направлениях и оперативно принимать решения о модификации. Правда, проблемы ЖКХ - это как раз тот случай, когда есть смысл немного подождать, возможно, пока оставить этот вопрос на усмотрение местных властей, потому что даже теоретически понятного решения не существует.
Беседовал Евгений Натаров
