Цивилизация
В конце апреля Министерство экономического развития опубликовало проект «Основы государственной политики регионального развития РФ». К настоящему моменту обсуждение новых «Основ» уже завершилось, и разработчик принял решение о «переходе к следующему этапу». Вероятно, это означает непосредственную подготовку президентского указа.
Новые «Основы» примечательны тем, что означают решительный пересмотр прежнего документа на эту тему — «Основных положений региональной политики в РФ», принятых еще в 1996 году.
Хотя принципы федерализма и в те годы были существенно подорваны поспешным забвением Федеративного договора, новый документ отменяет федерацию не только де-факто, но и де-юре. Точнее, само слово «федерация» в нем еще остается, но лишь как нечто сугубо номинальное, вежливая дань конституционному прошлому.
В настоящей же реальности всю государственно-региональную структуру предлагается выстраивать совершенно по иной модели.
По аналогии с постмодернизмом ее можно определить как «постфедерализм», когда одни и те же слова вдруг обретают иные смыслы и трактовки.
Если федерализм традиционно обозначает делегирование регионами части своих полномочий центру, то теперь пирамида переворачивается: новые «Основы» видят региональную политику сугубо с позиций федерального центра. Сами же регионы фактически теряют гордый титул субъектов Федерации и превращаются лишь в объекты централистского моделирования.
Весьма показательно, что в отличие от документа 1996 года в новом проекте напрочь отсутствуют такие базовые для федерализма понятия, как «децентрализация власти» и «равноправие субъектов».
Напротив, региональная политика становится сугубо централизованной, проводящейся в «национальных интересах РФ» (для новых «Основ» именно это определение делается базовым).
Федеративное равноправие также отменяется загадочным предложением вести региональную политику «селективно». То есть избирательно.
Это, очевидно, будет означать, что у одних регионов появится больше прав и полномочий, чем у других. Послужит ли это «укреплению государственности», о котором пекутся авторы проекта, весьма сомнительно.
Еще интересное отличие от прежнего (действующего пока) документа. В нем провозглашалось «создание условий для формирования свободных экономических зон». В новом ничего подобного нет. Но вводится не менее загадочное понятие «макрорегион». Возможно, под этим подразумеваются всевозможные проекты «укрупнения» регионов, озвучивавшиеся в последние годы политиками. Причем чаще всего объединять регионы предлагается с позиций удобства централизованного управления, а не из интересов самих регионов и их жителей.
Например, в 2003 году Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ были объединены в Пермский край. Местное население тогда охотно за это проголосовало на референдуме. Предполагалось, что индустриально развитая Пермь поможет вытащить небольшой округ из экономической депрессии, а заодно и сократится количество чиновников.
Спустя 12 лет после объединения его результаты оказались не столь радужными.
Жители «столичной» Перми не слишком довольны растущим объемом дотаций, которыми краевой бюджет теперь должен делиться с округом. Коми-пермяки, напротив, жалуются на то, что их региональная культурная специфика, которая вполне признавалась, когда они были равноправным субъектом Федерации, стала провинциализироваться. Ну а количество чиновников, вопреки прогнозам, не только не сократилось, а даже возросло.
Нужно отметить, что принятое в России деление регионов на «доноров» и «реципиентов» — характерный признак сырьевой экономики. Например, «самыми богатыми» считаются нефтедобывающие регионы вроде Югры, а также Москва, где происходит перераспределение сырьевых потоков. Тогда как достойными ресурсами внутреннего развития потенциально обладает любой регион, пусть в нем нет ни капли нефти, как в Японии. Однако возникновение таких «региональных Японий» в нынешней России выглядит принципиально невозможным.
«Основные положения региональной политики в РФ» 1996 года декларировали: «Необходимо закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые, и прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов». И хотя это была лишь декларация, приблизительная пропорция 50:50 между регионами и центром в распределении налогов все же соблюдалась.
Большую самостоятельность регионов давали и прямые выборы губернаторов.
В этом страна ориентировалась на опыт развитых федераций вроде США. В сегодняшней же России действует очень хитрозапутанная система со множеством «фильтров» и согласований, которая сделала выдвижение независимых кандидатов на губернаторский пост практически невозможным.
Налоговая система в России сегодня практически полностью централизована, и поэтому регионам попросту не прожить без федеральных дотаций. Многие предприятия, которые в 1990-х годах платили налоги в региональные бюджеты, включили в федеральные холдинги, соответственно, их налоги теперь уходят в Москву.
В новых «Основах» о «закреплении» части налоговой базы за регионами не говорится ничего. Авторы документа лишь простодушно рекомендуют регионам «искать внутренние резервы развития». И при этом грозят повсеместным сокращением федеральных дотаций и субвенций.
К чему это может привести на практике? Если все налоги с их территорий уходят в центр, региональные власти будут вынуждены вводить новые. Приведет ли это к ожидаемой авторами проекта «социальной стабильности» — весьма спорный вопрос.
Да и с точки зрения поиска «внутренних резервов развития» ситуация также выглядит весьма непросто. Для этого в регионах должны возникнуть институты, способные разрабатывать собственные стратегии, наподобие агентств регионального развития, которые действуют во многих европейских странах.
Однако такая интеллектуальная автономия в нынешней России выглядит довольно рискованной: многочисленные надзирающие органы наверняка углядят за ней какой-нибудь «сепаратизм».
Словом, российская региональная политика в условиях постфедерализма все более напоминает анекдот про пустой бассейн:
«Учитесь плавать!» — командует тренер. «Так воды налейте», — озадаченно просят ученики. — «А вот когда научитесь, тогда и нальем».
