Цивилизация
Москва наряду с такими городами, как Нью-Йорк, Берлин, Лондон, Париж, Шанхай, входит в число крупнейших мегаполисов мира. И по общему объему доходов и расходов московский бюджет сравним с бюджетами Нью-Йорка и Шанхая и в несколько раз превышает бюджеты Лондона, Берлина и Парижа. Вместе с тем, исходя только из общего объема ресурсов, говорить о сопоставимости бюджетов и гарантировать возможность обеспечения во всех городах равного уровня жизни неправильно.
Города имеют существенные отличия, начиная с численности населения. Различия городов по площади приводят к различным масштабам городского хозяйства. Города отличаются уровнем экономической активности населения, структурой экономики, выполняемыми функциям и определенным на государственном уровне порядком финансирования отдельных отраслей экономики и социальной сферы. Все это обусловливает два главных отличия бюджетов: уровень расходов бюджета на одного жителя в каждом городе и статьи расходов, которые финансируются из бюджетов этих городов.
На сегодняшний день мы имеем следующую картину. По уровню расходов бюджета на душу населения среди крупных городов Москва занимает 3-е место ($4,5 тыс.) после Берлина ($8,6 тыс.) и Нью-Йорка (около $8 тыс.).
Бюджет Берлина не предусматривает финансирования здравоохранения. Из бюджета Парижа и Шанхая на здравоохранение в год на одного человека направляется по $105 и $135. В этих городах расходы на здравоохранение занимают менее 5% бюджета. Московский бюджет тратит на здравоохранение ежегодно около $7 млрд, или более $500 на человека. Расходы на здравоохранение составляют более 13% всех расходов городского бюджета. Средства, направляемые на здравоохранение из бюджета Москвы, являются дополнительным финансированием системы здравоохранения в городе. В год на одного москвича с учетом средств ФОМС приходится порядка $780.
В бюджетах Парижа и Нью-Йорка практически отсутствуют расходы на образование (их объем на одного человека в год составляет в Париже около $84, в Нью-Йорке $21). Из бюджета Шанхая в год на одного человека на образование тратится около $450. В бюджете Москвы расходы на образование занимают порядка 18% и составляют более $9 млрд в год, или более $800 на человека. При этом в Москве в рамках услуг по образованию обеспечивается и среднее образование, и дополнительное образование (художественные и музыкальные школы, спортивные секции, танцевальные и научно-технические кружки и т. д.), и дошкольное образование.
Расходы бюджета на социальную политику в Москве сопоставимы с расходами Нью-Йорка. На указанные цели направляется порядка $12 млрд в год. В расчете на человека в год это около $1 тыс. в Москве и $1,5 тыс. в Нью-Йорке. При этом в Москве адресная социальная поддержка охватывает около трети москвичей и предусматривает разнообразные формы и направления: городские доплаты к пенсиям, детские пособия, субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг и услуг связи, бесплатный проезд в городском транспорте, льготные лекарства, санаторно-курортное лечение, летний отдых для детей. В Нью-Йорке социальная помощь в большинстве своем ориентирована на пенсионеров и людей пожилого возраста, а также поддержку безработных.
Существенную долю в расходах бюджета Москвы занимают расходы на ЖКХ. Для Москвы это около 12% всех бюджетных расходов, $6 млрд, или более $500 на человека в год. В бюджете Лондона расходы на ЖКХ занимают менее 1%, Нью-Йорка — около 2%, Берлина — менее 3%.
В Москве из бюджета финансируются расходы, которые в других городах являются расходами собственников и нанимателей жилья и оплачиваются ими в полном объеме самостоятельно.
Так, в Москве полностью за счет бюджетных средств осуществляется благоустройство, ремонт и содержание дворовых территорий (спортивные и детские площадки, ремонт асфальта, освещение, обустройство газонов и цветников и т. д.), предоставляются бюджетные субсидии на содержание общего имущества многоквартирных домов (подъезды, фасады, чердаки, подвалы, кровля, мусоропроводы и т. д.). Из бюджета частично (более 40% общей стоимости) оплачивается стоимость жилищно-коммунальных услуг, а нуждающимся дополнительно предоставляются льготы и субсидии. Полностью за счет московского бюджета в домах осуществляется замена лифтов, срок эксплуатации которых истек, — для жителей одной московской квартиры это экономия не менее 60 тыс. руб. По инициативе жителей город участвует бюджетными средствами в софинансировании капитального ремонта многоквартирных домов. В рамках такой программы ремонта собственниками жилых помещений оплачивается не менее 5% стоимости капитального ремонта для жилых помещений. Таким образом, на 1 руб., вложенный москвичами в капитальный ремонт многоквартирного дома, бюджетом вкладывается 19 руб. В целях оптимизации платежей собственников за жилищно-коммунальные услуги уже несколько лет в городе реализуется программа по установке счетчиков в домах и квартирах. Льготным категориям граждан (более трети москвичей) счетчики устанавливаются бесплатно.
Бюджет — это сложный баланс интересов, который должен учитывать и потребности каждого москвича, гарантируя минимальный социальный набор услуг и поддержки, и создавать возможности решения отдельных проблем, и обеспечивать реализацию первоочередных мероприятий, связанных с жизнедеятельностью и функциями города. Если оценивать бюджетную политику Москвы за последние 2,5 года, то можно выделить три ее главных вектора.
Первое, что определяет ее приоритеты, — задача сохранения всех ранее взятых городом на себя обязательств на прежнем уровне. Даже несмотря на существенные потери в доходах московского бюджета в связи с изменениями, внесенными на федеральном уровне в налоговое законодательство, общий объем расходов бюджета Москвы даже увеличивается (в 2010-м он составил 1,1 трлн руб., в 2011-м — около 1,4 трлн руб., в 2012-м — 1,6 трлн руб.). А это значит, что не снижается как в целом уровень бюджетных расходов на одного москвича, так и объем и формы социальной поддержки и услуг в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства.
Второй приоритет — новые направления расходов: позволяющие решать сложившиеся за многие годы проблемы (транспорт, образование, здравоохранение, безопасность и т. д.), а также создающие новые условия для комфортного проживания и работы (общественные пространства, в том числе зоны отдыха в парках и скверах, пешеходные и велосипедные зоны). Без этого невозможно развитие города и создание в нем среды и качества жизни на уровне мегаполисов, с бюджетами которых мы сравниваем бюджет Москвы.
<1>
Сохранение сложившейся структуры и открытие новых направлений расходов бюджета неизбежно потребовали поиска источников финансирования, что стало невозможно без третьего принципиального направления бюджетной политики — повышения прозрачности бюджетного процесса. Уже второй год городской бюджет формируется по программному принципу, он состоит из 16 городских программ, включающих в себя объемы финансирования, распределенные по конкретным мероприятиям, ожидаемые результаты которых отражены в конкретных результатах — показателях, с которыми может ознакомиться каждый.
Проведенная ревизия показала, что в большинстве случаев на каждое направление в бюджете предусматривалось заведомо больше средств, чем требовалось, а на другие направления их не оставалось вообще.
Перераспределение ресурсов между направлениями расходов при их закреплении по программам стало первым источником, позволившим и сохранить финансирование прежних статей, и начать новые мероприятия. Следующим источником в поиске ресурсов для проведения городской политики стали меры, принятые для создания конкурентных условий в сфере закупок, которые экономят колоссальный объем бюджетных средств (только на этапе формирования конкурсной документации в 2012 году удалось сэкономить 146 млрд руб.). Еще один принципиальный источник — дополнительно привлеченные внебюджетные средства (продажа непрофильных для города активов, новые источники доходов, привлечение средств инвесторов и т. д.).
Автор — директор Института реформирования общественных финансов
