Цивилизация
Президент России в своем декабрьском послании определил общие контуры нового закона о выборах в Государственную думу. Во-первых, Путин поддержал неоднократно высказывавшиеся предложения о возвращении одномандатных округов. Во-вторых, в более мягкой форме («Давайте подумаем отдельно над этим вопросом. Он требует детального обсуждения, рассмотрения и дискуссии») было поддержано и предложение о восстановлении избирательных блоков.
В начале января появились сообщения, что проект нового закона, предусматривающий восстановление одномандатных округов и избирательных блоков, готовится силами Центризбиркома и администрации президента. Между тем общественная дискуссия по этим важнейшим вопросам, хотя и началась в ряде СМИ, пока еще не стала достаточно широкой.
Пропорциональная, мажоритарная, смешанная
Политологи давно сформулировали тезис: идеальной избирательной системы не существует. Каждая имеет свои достоинства и недостатки, причем эти достоинства и недостатки проявляются по-разному в зависимости от многих факторов. Кроме того, каждая из известных избирательных систем имеет множество разновидностей, отличающихся некоторым набором параметров. Иными словами,
говорить о том, какая система лучше, можно только применительно к конкретным социально-политическим обстоятельствам и с учетом конкретных параметров той или иной системы.
Одно из достоинств пропорциональной системы — то, что она нацеливает избирателя на выбор в первую очередь политической программы, политического направления. Другое ее важнейшее преимущество отражено в названии: она позволяет избирать парламент, в котором различные политические позиции отражены в той же пропорции, что и в обществе.
Достоинство мажоритарной системы — в более тесной связи депутатов с избирателями. И в том, что она позволяет баллотироваться и избираться независимым кандидатам — это особенно важно в условиях низкого авторитета всех существующих политических партий.
А что происходит, если мы половину депутатов избираем по пропорциональной системе, а половину по мажоритарной? Так, как это было на выборах в Госдуму до 2003 года, как это происходит и сейчас на выборах в большинство региональных парламентов. Такая система называется смешанной несвязанной, поскольку результаты выборов по партийным спискам и одномандатным округам подводятся независимо друг от друга.
Система эта позволяет сочетать некоторые достоинства мажоритарной и пропорциональной систем. Некоторые, но не все. Теряется одно из главных достоинств пропорциональной системы — та самая пропорциональность представительства.
Мажоритарная составляющая может довольно сильно исказить пропорции. Примеров можно найти много и в российской, и в зарубежной практике. Вот один из самых свежих — выборы муниципалитета Ярославля 14 октября 2012 года. «Единая Россия» получила 40,8% голосов. По партийным спискам ей досталось 9 мандатов из 19 (47,4%). А по мажоритарной части ее кандидаты победили в 16 одномандатных округах из 19, и в результате у «Единой России» 25 мандатов из 38, то есть 65,8%. Иными словами, «Единая Россия» получила сверхпредставительство примерно в 24%, из которых около 6% — за счет искажений внутри пропорциональной системы и 18% — за счет мажоритарной составляющей.
И потому получается, что переход от полностью пропорциональной системы к смешанной несвязанной имеет как плюсы, так и минусы. Плюсы — в появлении депутатов-одномандатников, более тесно связанных с избирателями и ориентированных на поиск их поддержки, в возможности избрания независимых кандидатов. Минусы — в возможности сверхпредставительства одной из партий (скорее всего, партии-лидера).
Но есть опасность, что плюсы будут в той или иной степени нивелированы. Так, возможность избрания независимых кандидатов может быть просто ликвидирована, как это было сделано на губернаторских выборах.
Другой путь — всяческие искусственные «фильтры», фактически ликвидирующие конкуренцию в одномандатных округах, в результате чего кандидатам, назначенным победителями, совсем не надо будет ориентироваться на избирателей. И в результате мы можем получить лишь ухудшенный вариант выборов по партспискам.
Есть лучший вариант
Однако, ограничивая свой выбор тремя вариантами — мажоритарная система, пропорциональная система в едином округе, смешанная несвязанная система, — мы, можно сказать, блуждаем в трех соснах. На самом деле мировой опыт дает возможность выбирать из гораздо большего числа вариантов.
В качестве наиболее перспективного для России варианта может быть предложена смешанная связанная система, близкая к той, которая используется в Германии, Мексике и Новой Зеландии.
Такая система с учетом российских особенностей предлагается в проекте Избирательного кодекса РФ, разработанного под руководством автора данной статьи.
По большинству параметров она может совсем не отличаться от смешанной несвязанной системы. Так же у избирателя два бюллетеня: по единому округу (по партийным спискам) и по одномандатному округу. В одномандатных округах могут выдвигаться как представители партий, так и независимые кандидаты. Отличие лишь в правилах распределения мандатов.
При несвязанной системе 225 мандатов по единому округу распределяются независимо от 225 мандатов в одномандатных округах. Это, как отмечалось выше, дает возможность какой-либо партии (обычно партии-лидеру) получать сверхпредставительство за счет одномандатных округов.
При связанной системе общее количество мандатов, причитающихся партии, определяется ее результатом в едином округе. Из этого количества вычитается число мандатов, которое партия получила в одномандатных округах. И оставшиеся мандаты получают кандидаты из списка партии.
Иными словами, все мандаты (кроме выигранных независимыми кандидатами) распределяются пропорционально голосам, полученным партиями, но в первую очередь мандаты получают кандидаты, победившие в одномандатных округах, а во вторую — кандидаты из списка.
Разумеется, в методике предусмотрена коррекция на случай, если партия в одномандатных округах получит больше мандатов, чем ей причитается всего (в Германии для этого предусмотрены дополнительные мандаты, но у нас это невозможно, так как число депутатов Госдумы зафиксировано в Конституции).
Эта система позволяет сочетать все достоинства мажоритарной и пропорциональной систем, в том числе и сохранить главное достоинство последней — пропорциональность представительства.
Избирательные блоки
В условиях большого числа политических партий вполне разумно предоставить партиям возможность блокироваться на выборах. Правда, механизмы блокирования могут быть различными.
Для нас привычен механизм избирательных блоков. Его суть в том, что партии договариваются в начале избирательной кампании и составляют единый список. С этого момента партии, по сути, растворяются в блоке, и блок становится «квазипартией».
У такого варианта есть определенные недостатки. В частности, довольно часто в российской истории блоки создавались не как реальные партийные коалиции, а как политтехнологический продукт под конкретное лицо или группу лиц и под конкретные выборы.
На самом деле создание реальной партийной коалиции в форме избирательного блока непросто: в короткий срок необходимо выработать механизм коллективного принятия решений, распределить места в списке, разобраться с финансами и т. п. Гораздо легче все это решается, когда блок создается просто неким лидером, все решающим единолично.
Альтернативой является вариант соединения списков. Он состоит в том, что партии выступают на выборах в индивидуальном качестве: самостоятельно выдвигают свои списки, самостоятельно ведут свою избирательную кампанию, формируют свой избирательный фонд, фигурируют в избирательных бюллетенях; избиратели голосуют за конкретные партии. При этом партия, которая опасается, что не сумеет самостоятельно преодолеть заградительный барьер, может заключить с такими же партиями, близкими ей по политическим позициям, соглашение о соединении списков. Указанное соглашение должно подписываться после завершения регистрации списков (что не препятствует заключению предварительных договоренностей), но до утверждения текста избирательного бюллетеня (в котором должен отразиться факт соглашения).
Таким образом, у партий есть больше времени для заключения соглашения. К тому же такое соглашение заключить гораздо проще: оно не требует принятия массы детализированных решений, как в случае блока.
Если списки, заключившие соглашение, порознь не преодолевают заградительный барьер, а вместе преодолевают, к распределению мандатов допускается соединенный список, который формируется по методике, определенной в законе.
Если одна или несколько блокирующихся партий преодолевают барьер, но при этом не менее двух блокирующихся партий его не преодолевают порознь, а преодолевают вместе, соединенный список формируется из списков этих оставшихся партий. Алгоритм формирования соединенного списка закрепляется в законе.
Такой вариант позволяет партиям выступать на выборах индивидуально и в то же время при необходимости проходить в парламент в виде коалиции. Поэтому я полагаю, что
вариант соединения списков лучше варианта избирательных блоков. Но, так как блоки более привычны, скорее всего, будет принят все же вариант с блоками.
Только надо понимать, что в этом случае в законе необходимо проработать массу вопросов, в том числе и тех, которые не были в достаточной мере проработаны ранее: процедуры создания блока, формирования списка, руководящих органов, о названии блока, его эмблеме, о правах и обязанностях (в том числе и после выборов) образующих блок партий.
Барьер для избирательных блоков
С самого начала обсуждения вопроса о возврате к избирательным блокам внушается мысль, что для блоков должен быть более высокий заградительный барьер, чем для партий. Чтобы оценить это не вполне новое предложение (оно еще в 1995 году было дружно отвергнуто тогдашней Государственной думой), нужно просто ответить на вопросы: зачем нужен барьер, и зачем нужны блоки?
Единственное достаточно разумное основание для введения заградительного барьера — забота о работоспособности парламента. Здесь есть два аспекта: 1) число фракций в парламенте не должно быть слишком велико; 2) фракции должны иметь численность, позволяющую им эффективно работать. Анализ этих аспектов показывает, что для обеспечения работоспособности парламента
при смешанной несвязанной системе достаточно иметь 4-процентный барьер, а при полностью пропорциональной (или смешанной связанной) — 3-процентный.
Блоки же нужны для того, чтобы голоса избирателей малых партий не пропадали из-за неспособности этих партий в одиночку преодолеть барьер. Но дальше возникает вопрос: что произойдет с блоками после их прохождения в Думу? Если блоки будут рассыпаться на несколько фракций, то наличие барьера просто теряет смысл: фракций станет много, и они будут мелкими. И тут не поможет, даже если барьер будет выше, чем у партий.
Если же блок будет представлять в Думе единую фракцию (как это всегда было, кроме случая искусственного разделения «Родины»), то никаких оснований для установления для блоков повышенных барьеров нет и быть не может.
Установление для блоков повышенных барьеров, по сути, направлено на то, чтобы затруднить создание именно таких блоков, которые в наибольшей степени направлены на достижение общественного блага — чтобы не терялись голоса малых партий. И тогда напрашивается вывод: авторы идеи восстановления блоков больше всего озабочены возможностью использовать их в политтехнологических целях, в частности, для замены политически исчерпавшего себя бренда одной из партий.
Новая беда: слишком много партий
Благодаря медведевской реформе число политических партий за последний год стремительно выросло. На 21 января на сайте Минюста значатся 55 зарегистрированных партий, из них 34 уже получили право участвовать в выборах.
По моим прогнозам, к началу сентябрьской избирательной кампании число партий будет в районе 70—80, а к выборам в Госдуму 2016 года оно, скорее всего, достигнет сотни.
Если закон в этом отношении не изменится, то в думских выборах примет участие вся или почти вся эта сотня. Подписи собирать не надо будет, то есть единственная проблема — правильно оформить документы. При этом для участия в выборах в Госдуму есть сильный стимул: одного такого участия достаточно, чтобы потом семь лет не висела угроза ликвидации за пассивность.
И вот сейчас Дума и Общественная палата кинулись обсуждать: что делать с большим числом партий, как решать проблему «длинного бюллетеня»? Но бюллетень — это ведь вторично. Сначала надо понять: а для избирателя сто партий под силу?
Мне еще ранее, при обсуждении проекта Избирательного кодекса, приходилось остужать сторонников радикальных мер. И год назад, после последнего послания Дмитрия Медведева, я предупреждал: нельзя одновременно либерализовать закон о партиях и освобождать все партии от сбора подписей. Нужно было выбрать что-то одно.
Думаю, что ничего страшного нет в наличии ста партий и даже двухсот. Но вот давать им всем свободный выход на выборы неразумно. Должен быть фильтр, но фильтр, который серьезная партия в состоянии преодолеть.
Лучше всего, чтобы у партий были альтернативные варианты, как до недавнего времени: подписи или залог. Можно даже «муниципальный фильтр» задействовать, но как третью альтернативу, а не как единственно возможный.
И, конечно, нужно радикально менять ситуацию с регистрацией по подписям. Октябрьские выборы еще раз наглядно показали, что подписи превратились в почти непреодолимый барьер. Пока от кандидатов из непарламентских партий требовались подписи, их отсев при регистрации на региональных выборах составлял около 60%, а после отмены данного требования упал до 5%. А для самовыдвиженцев отсев на региональных выборах остался на уровне 40—45%, но на муниципальных выборах в региональных центрах он возрос аж до 73%.
Если же возвращаться к идее освобождения некоторых партий от сбора подписей, то это должны быть не только парламентские партии, как было ранее. Список льготников должен быть заметно шире, хотя подход к критерию должен быть один — поддержка избирателями на выборах. Просто нужно выбрать в качестве критерия разумные результаты на региональных выборах.
И вновь подчеркну: льготы можно устанавливать, только если для остальных условия регистрации будут преодолимыми.
И еще один момент. Тревогу вызывает уже предложенное в прошлогоднем медведевском проекте решение: ради сокращения длины бюллетеня по партспискам отказаться от указания в них фамилий кандидатов. Но ведь при большом количестве партий и большом сходстве их названий (например, «Города России» и «Союз горожан») избирателю будет трудно ориентироваться в бюллетене без фамилий. Значит, и здесь нельзя идти на поводу у «простого» решения.
Автор — руководитель общественного проекта по созданию Избирательного кодекса РФ.
