Цивилизация
Исполнилось 14 лет со времени экономического кризиса в России 1998 года. Происшедшие с тех пор события позволяют по-новому взглянуть на действия экономических властей того периода, лучше понять причины кризиса и возможные альтернативы в экономической политике.
Мифы о кризисе 1998
Кризис-98 часто называют словечком «дефолт». Тем самым подчеркивая, что его суть — это отказ от обязательств государства по выпущенным им ценным бумагам. Между тем дефолт был объявлен только на 90 дней, и государство не отказалось от обязательств (ничего не списало в одностороннем порядке), а сохранило их в полном объеме, реструктурировав выплаты по ним (нормализовав проценты и разнеся выплаты на несколько лет вперед). У населения госбумаг почти не было (ему разрешили вкладываться в ГКО только весной 1998), но даже те, что были, — государство в виде исключения выплатило полностью, сразу и живыми деньгами. От дефолта население не пострадало. Людей коснулся банковский кризис, заморозивший их вклады, и инфляция (как результат экономического спада). Совсем другие экономические явления. И, тем не менее, это словечко «дефолт» прочно прилипло как синоним кризиса.
Считается, что кризис 1998 года — это был финансовый кризис. Это совершенно неверно.
В III--IV кварталах 1998 года спад ВВП составлял около 9% (к соответствующему кварталу прошлого года). И это в ситуации, когда никакой бум кризису не предшествовал, наоборот, спад ВВП длился с 1989 и составлял уже около трети ВВП. Казалось, падать уже больше некуда. Но – старая истина – упасть еще ниже можно всегда.
Некоторые экономисты доказывают, что кризис-98 был долговым кризисом, во всем виновата бюджетная политика и «пирамида ГКО». Это справедливо только на первый взгляд. В самом деле, процент по ГКО дошел перед кризисом до 140% годовых при инфляции за первые семь месяцев 1998 года всего-то в 4,3%. Я постараюсь показать далее, что это поверхностный взгляд, причины кризиса гораздо глубже и лежат вовсе не в бюджетной политике государства (хотя ошибок и непоследовательности и тут было достаточно).
Почему случился кризис 1998 года?
Рыночные реформы 1992 года должны были закончиться стабилизационной программой, резко сбивающей инфляцию. Причем сразу же, в течение нескольких месяцев. Но этого не произошло. Не из-за стартовых условий 1991 года, а из-за слабой финансовой политики государства во время реформ и в последующем. Гиперинфляция (рост цен более 100% в год) затянулась до 1995 года включительно. Годовая инфляция измерялась не процентами, а «разами». В 1995 году было принято два ключевых решения:
— введен «валютный коридор», курс рубля в дальнейшем менялся только в меру инфляции,
— неинфляционное финансирование дефицита бюджета (то есть не кредитами Центробанка, а путем размещения государственных ценных бумаг на рынке).
В результате источники роста денежной массы были перекрыты, и рост денег резко затормозился. Инфляция упала до 22% в 1996 году и 11% в 1997-м. Следующий 1998 год должен был стать годом однозначной инфляции (что и происходило первые восемь месяцев того года).
Финансовая стабилизация наконец была достигнута в 1996-м — с опозданием на четыре года. Более того, впервые с 1989 года ВВП показал положительный прирост в III--IV кварталах 1997 года. Властям казалось, что вот она — жар-птица. Уже почти схватили. Но — увы. Жар-птица обожгла руки и улетела...
В конце 1997 года экономическая политика финансовой стабилизации явно зашла в тупик:
1. Экономика «лежала на боку», всплеск роста ВВП в III--IV кварталах был не началом роста, а элементарной коррекцией, падение ВВП возобновилась в I--II кварталах 1998 года.
2. Падение мировых цен на нефть впервые привело во втором полугодии 1997 года к образованию отрицательного сальдо по текущим счетам платежного баланса России.
3. Валютные резервы страны за второе полугодие 1997 года упали на треть (с $24,5 млрд летом до $16,8 млрд на 1 декабря 1997-го).
4. ЦБ не удержал денежную массу. Ее рост ускорился вдвое по сравнению с 1996 годом и превысил в 1997 году 1,5 раза — при инфляции в 11%.
5. Бюджет оказался в глубочайшем кризисе. Его доходы из года в год падали. Решение о неинфляционном финансировании его дефицита не оставляло выбора — правительству надо было резать расходы. Падение расходов, как уже не раз за шесть лет реформ, приводило только к падению доходов — это был замкнутый круг. Резкое наращивание ГКО давало только временный выход — в 1996–1997 годах уже половина дефицита бюджета уходила на выплату процентов по госбумагам. То есть включился механизм самороста долга. 1998 год обещал стать еще хуже. И действительно, федеральный бюджет резко сократил расходы (вновь упали и доходы), и более 100% дефицита бюджета ушло на выплаты процентов по госбумагам.
В некоторые периоды летом 1998 года всех налоговых поступлений бюджета не хватало на погашение очередного транша госбумаг и выплату процентов по ним. ЦБ предпочитал объяснять падение доходов бюджета не экономическими причинами, а орагнизационно-техническими проблемами работы Госналогслужбы.
Курс рубля был резко завышен. За 1992—1995 годы реальный курс рубля (то есть с учетом инфляции) вырос в 20 (двадцать!) раз. И в последующем был зафиксирован в «валютном коридоре» на этом уровне. Это означает, что импорт стал в 20 раз дешевле, а экспорт в 20 раз менее эффективным. Это было одной из главных причин угнетения российского производства.
Это был гордиев узел экономической политики. По-шахматному — пат, когда ходить некуда. Сокращение расходов бюджета привело бы (и реально привело в первой половине 1998 года) к возобновлению экономического спада и новому витку падения доходов бюджета. Поддержание доходов — к краху рынка ГКО. Этот гордиев узел надо было только разрубить, проведя своевременную девальвацию рубля. Но этого сделано не было.
17 августа 1998 года: выбор
Мы видим, что множество причин говорило о том, что рубль должен быть девальвирован еще во втором полугодии 1997 года. Но экономические власти страны, и прежде всего Центробанк, панически боялись девальвации. Они не хотели рисковать своими постами (Борис Ельцин, как мы помним, легко отправлял в отставку и за меньшее). Кроме того, им казалось, что девальвация сорвет финансовую стабильность и разрушит все усилия экономической политики последних двух лет именно в тот момент, когда успех этой политики казался таким близким (это на поверку оказалось миражом).
И вместо девальвации власти предпочли покрывать дефицит текущих счетов платежного баланса профицитом капитального счета — новыми иностранными займами. Увы, не все тут получалось хорошо. Очередной транш кредита МВФ в конце 1997 года был сорван — МВФ указало на невыполнение соглашения. Отставка В. Черномырдина и назначение нового правительства весной 1998 отложило переговоры с МВФ о новом займе на два месяца. Но, тем не менее,
в середине июля удалось договориться с МВФ о займе на совершенно невиданную сумму — $22 млрд, из которых 15 должны были быть получены еще в 1998 году. Первый транш в размере $4,5 млрд (если я правильно помню) пришел еще до 17 августа.
Казалось, это должно было закрыть все проблемы. Но не закрыло. И вот почему.
ЦБ загнал бюджет в угол. С середины июня 1998 года Минфин явочным образом возобновил кредитование у ЦБ, воспользовавшись техническими моментами. ЦБ был категорически против.
Потому что считал, что деньги, которые он выбрасывает на рынок, фактически выкупая гособлигации, немедленно идут на скупку валюты из его резервов. И вполне справедливо считал. И в одностороннем порядке начал списывать со счетов Минфина его «технический» долг. На фоне традиционно низких налоговых доходов летом это приводило к невозможности выполнения Минфином даже минимально необходимых бюджетных расходов. Минфин в отчаянии пытался занять на рынке, но рынок не хотел рублевых долгов даже под 140% годовых, считая девальвацию неизбежной. Именно эта ведомственная борьба и привела к решениям 17 августа.
Остановимся тут чуть подробнее, детали важны. Ключевым моментом для рынка стала неизбежность девальвации. Формирование столь сильных рыночных ожиданий — это явный прокол Центробанка. Причиной этих ожиданий был не госдолг, а не совершенная в конце 1997 года девальвация.
Все понимали, что падение цен на нефть должно привести к девальвации. Для этого не надо разбираться в платежном балансе. Но ЦБ упрямо отказывался от девальвации и загнал бюджет в безвыходную ситуацию. Именно денежная политика привела к провалу бюджетной политики, а не наоборот.
И даже в августе 1998 года еще оставался выбор. Вполне можно было пройти кризис без дефолта, а «мягким парашютированием» — в точности так, как случилось в конце 2008-го — начале 2009 года, когда рубль упал в 1,5 раза. Но именно позиция ЦБ не оставила выбора.
Как раз без дефолта вполне можно было бы обойтись. И это был бы намного более мягкий кризис. Достаточно было самостоятельного решения ЦБ о смещении «валютного коридора». Но ЦБ не хотел «тонуть в одиночку». И предложил Минфину вариант с дефолтом. Минфин не смог отказаться от доступного и желаемого.
Как могло бы быть иначе?
— Разовая девальвация в достаточном размере (лучше в немного чрезмерном — например, в 2 раза) сняла бы рыночные ожидания падения рубля. Наоборот, рынок скорее начал бы ждать после этого укрепления рубля, а ЦБ — пополнять, а не тратить свои валютные резервы.
— Открытое финансирование ЦБ дефицита бюджета сразу сбило бы доходность по ГКО и охладило бы рынки (сверхвысокой доходности не будет, если у Минфина всегда есть альтернатива рынку — кредиты ЦБ). Инфляция уравновесила бы доходность госдолга (обесценивая его), и проблема его финансирования рассосалась бы сама собой.
Одним своим решением ЦБ снял бы все вопросы без лишних экономических потрясений.
Подобная операция была проведена в конце 2008 года – «мягкое парашютирование» курса рубля. И, как мы видели, падение рубля было остановлено и повернуто вспять после прекращения денежной эмиссии ЦБ в конце января 2009-го. Все было контролируемо — даже в условиях свободного курса рубля. В условиях фактически фиксированного курса 1998 года это можно было бы осуществить как раз за одну ночь, не растягивая падение курса на несколько месяцев.
Возможно, существовало и политическое решение проблемы. Если бы Сергей Кириенко вызвал к себе за стол пять-семь банкиров и объяснил им, что в их общих интересах прекратить скупку валюты, иначе они все прогорят на кризисе, — кризиса вполне можно было бы избежать.
Не хватило опыта? Политического веса? Понимания ситуации? Вот чего нельзя было бы избежать в любом случае — так это изменения экономической политики и падения курса рубля. Это было необходимо и вполне можно было бы провести по мягкой схеме.
Уроки
Во-первых, банальное — не плюй против ветра. Не надо во имя идеальных миражей экономической политики бороться с рыночными ожиданиями. Кризис-98 — это явная победа рынка над государственной политикой. Упрямство экономических властей только загоняет ситуацию в тупик и вызывает больше экономических потрясений, чем могло бы быть. Умная госполитика должна заключаться не в борьбе и даже не в конкуренции с рыночными ожиданиями, а в формировании их в нужном направлении.
Проведи ЦБ разовую девальвацию рубля в конце 1997 года — и мы бы никогда не узнали о кризисе. Кто-нибудь помнит сейчас о «черном понедельнике» 12 октября 1994 года? А стоит помнить – тогда курс рубля упал за один день почти на 40%.Так было бы и с этим кризисом. Мы бы сейчас о нем и не вспоминали.
Во-вторых, кризис-98 — это не долговой кризис. А кризис всей предшествующей экономической политики. И в первую очередь — именно валютный кризис. Проблемы госдолга явились результатом денежной политики и вполне могли бы быть решены без дефолта при изменении денежной политики. Не стоит принимать симптомы болезни за ее причину, высокая температура — не причина воспаления легких.
В-третьих, кризис-98 имел поразительно благоприятные последствия. Снятие искусственных ограничителей госполитики, прежде всего в виде завышенного курса рубля, поддерживаемого только иностранными займами, раскрепостило экономику. Она выстрелила. Единственный период в истории новой России, когда ВВП рос двузначными темпами — с середины 1999 года пять кварталов подряд. Кризисный спад 1998 года был быстро преодолен.
Кризис-98 сделал то, чего не могли добиться российские власти семь лет подряд — он запустил экономический рост в стране. Не благодаря, а вопреки госполитике, взорвав ее.
Девальвация остановилась только в конце 2002 года и за четыре с третью года оказалась пятикратной. С 2003 года рубль начал вновь укрепляться. В дальнейшем экономический рост был поддержан ростом цен на нефть и колоссальным притоком иностранного капитала в середине нулевых годов. Но первоначальный импульс росту дала именно девальвация рубля. Стоит помнить об этом, когда мы сегодня рассуждаем о необходимости ускорения экономического роста.
В-четвертых, и это совершенно неожиданная мысль. Если бы была проведена мягкая девальвация в конце 1997 года, то экономика не выстрелила бы так сильно. Хотя при достаточной девальвации она все равно вышла бы на траекторию экономического роста. Стоит заметить, что тогда и не было бы экономического спада во втором полугодии 1998 года, столь высокой инфляции, а люди не потеряли бы в очередной раз свои деньги в банках. Думаю, так было бы лучше.
Наконец, в-пятых. Кризис-98 достаточно жестко повлиял на уровень жизни населения. Прежде всего из-за скачка цен в 1999 году (больше 80%). Покупательная способность среднедушевого дохода (измеренная в кг/мес.) упала по картошке — на 30%, по мясу — на 15%. При этом она выросла по хлебу и почти не изменилась по макаронам. Но уже в 1999 году все пришло в норму, почти восстановив прежние значения.
Скачок инфляции 1999 года нельзя полностью списывать на влияние девальвации рубля. Два эти события следовали друг за другом, но не полностью объясняли друг друга. В большей мере скачок цен – это следствие экономического спада второго полугодия 1998 года, вызванного «жесткой посадкой» экономики решениями 17 августа. Но важно, что
всего через год уровень жизни населения был восстановлен. Какое различие с кризисом 1991–1992 годов, когда на это потребовалось больше 15 лет!
После 1998 года население чрезмерно запугано девальвацией. Хотя и продолжает почему-то звать тот кризис «дефолтом». Но необходимо понимать, что иногда жесткие своевременные решения позволяют избежать гораздо больших проблем в будущем. Девальвация, проведенная в конце 1997 года, не имела бы столь сильных инфляционных последствий (а значит, и падения уровня жизни населения) и не вызвала бы резкого падения ВВП. Ее влияние преимущественно ограничилось бы финансовыми рынками. Как не имела вообще никаких инфляционных последствий девальвация рубля 2008–2009 годов. Она стала бы просто горьким лекарством вместо хирургического вмешательства.
Наконец, последнее. Кризис-98 разорил банкиров. Никто их особенно не спасал (в отличие от 2008–2009 годов). Их политическое влияние, столь сильное после президентских выборов 1996 года, обнулилось.
Высшая власть в стране осталась без сдержек и противовесов. Что и позволило Борису Ельцину провести операцию «преемник». И мы узнали Владимира Путина.
Экономические кризисы всегда имеют политические последствия. Если есть возможность — лучше их избегать.
