Цивилизация
Вступили в силу обещанные поправки об изменениях закона о политических партиях, снижающие их минимальную численность до 500 человек (еще недавно ее снижали с 50 до 45 тысяч, а с 1 января 2013 она планировалась в не менее чем 40 тысяч). И в ближайшее время первые новички начнут подавать документы для регистрации партий по новому закону (на сайте Минюста уже опубликован список первых уведомивших ведомство о предстоящих съездах 143 оргкомитетах).
Ожидание изменения правил регистрации партий сопровождается множеством страхов и охов про то, что партий станет слишком много и они просто запутают избирателя и начнут использоваться исключительно со спойлерскими целями. Не просто верю, но и практически убежден, что именно эту цель и ставят некоторые из тех, кто на это решение в органах власти соглашался. Цель проста — сменить переставшую работать примитивно-авторитарную технологию силового запрета всех нежелательных партий (в итоге протест стал концентрироваться среди немногих оставшихся и родил стратегию «голосуй за любую другую партию») на более изощренную технологию распыления протестных голосов через создание спойлерских проектов. Причем в ходе обсуждения главными противниками законопроекта стали системные партии, которые и получали «протестный бонус» и хотели сохранить за собой монополию на политическое представительство. Эта ситуация очень показательна: и власть, и партии думают только о свои интересах, а не об интересах избирателей. Однако и те и другие, как представляется, ситуацию или недооценивают, или переоценивают. На самом деле новый закон принесет партийной системе скорее пользу.
Сколько партий будет
Сколько же партий в итоге будет зарегистрировано? Очевидно, что существенно меньше, чем создано оргкомитетов. Ведь
требования по численности — лишь один из барьеров по созданию партии: в законе сохраняется множество иных бюрократических фильтров, преодолеть которые смогут либо люди очень настырные и юридически подкованные, либо просто кому-то «нужные».
Сама процедура регистрации остается сложной и многоэтапной. «Запрещается использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства». Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Поэтому все попытки нового учреждения «христианско-демократических» или «женских» партий по этому закону изначально обречены, несмотря на наличие таких оргкомитетов. Кроме того, в наименовании политической партии, как полном, так и сокращенном, не допускается использование наименований иных существующих в стране партий и других общероссийских общественных объединений, а также «наименований, схожих с этими наименованиями до степени смешения», либо наименований политических партий, ликвидированных за экстремистскую деятельность. В наименовании партии не допускается использование наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина.
В прошлом уже были попытки регистрации избирательного блока «Против всех», и ему тоже было отказано в регистрации из-за схожести названия с графой в бюллетене (сейчас могут мотивировать с «бывшей графой в бюллетене»).
Формально партия считается созданной со дня принятия данного решения учредительным съездом, делегаты которого и являются ее учредителями. Сначала нужно создать оргкомитет из не менее чем 10 человек и затем уведомить Минюст. Получив справку о представлении документов в течение месяца оргкомитет должен опубликовать в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать партию. Не позднее чем за месяц до съезда сведения о месте и дате проведения учредительного съезда партии должны быть опубликованы в «Российской газете» или иных общероссийских периодических печатных изданиях. Сам учредительный съезд партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие не менее чем 2 делегата от не менее чем половины субъектов РФ (т. е. 42 регионов) и преимущественно проживающие в этих регионах (т. е. нельзя, чтобы регион представлял человек, не имеющий к нему отношения: если будет доказано иное, все документы съезда могут пойти насмарку).
Если всю громоздкую документацию съезда (протоколы избрания делегатов, протоколы самого съезда, сведения об учредителях, устав и программу и т. д.) удается оформить, то документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в Минюст не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда. Решение о регистрации или отказе принимается в течение месяца с момента сдачи документов на нее. Причем, как показывает практика, придраться при желании могут к чему угодно — не спасет даже переписанный у какой-нибудь зарегистрированной партии устав. Очень любят придираться к личным данным учредителей, а особенно получить каким-либо путем данные от кого-то из заявленных членов партии, что он самом деле в партию не вступал (как соответствующие органы могут получить такое свидетельство — можно не рассказывать: каждый способен представить в меру личного опыта и фантазии). То есть сам «первоначальный» этап регистрации партии может занять до полугода.
Если его удалось пройти, то начинается государственная регистрация региональных отделений — вновь с полными пакетами документов и соответствующими проверками личных данных. При этом не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии она должна зарегистрировать в органах юстиции не менее 42 региональных отделений (т. е. наличие на съезде представителей региона еще не означает автоматического существования данного отделения: создание отделений — это отдельная процедура). Если этого сделать не удалось, то создание партии аннулируется. Таким образом,
в течение почти года с момента инициативы о создании партии она может находиться в своеобразном «чистилище», так и не зная, пройдет ли процедуру до конца или нет.
Если все прошло удачно, то партия должна раз в три года представлять в федеральный уполномоченный орган информацию о продолжении своей деятельности с указанием численности членов партии и места нахождения своего постоянно действующего руководящего органа, а также подробную информацию о региональных отделениях. Но помимо этого, как любое иное юрлицо, партия и ее региональные отделения, даже не осуществляя никакой деятельности, должны ежеквартально сдавать соответствующую отчетность в налоговые органы и фонды. То есть в каждом из как минимум 42 регионов партии нужен хотя бы бухгалтер (уже не говоря о юристах, транспортных и почтовых издержках и т. д.). И даже просто сохранять юрлицо без участия в каких-либо выборах — вещь сама по себе уже затратная. В прошлом при требованиях в 50 тысяч членов на поддержание документооборота, по оценкам экспертов и самих партийных функционеров, в год требовалось примерно $2—2,5 миллиона в рублевом эквиваленте. Сейчас денег потребуется меньше, но они все равно нужны (на этапе регистрации особенно). Неизвестно, до какой степени всю эту «радужную» перспективу осознают многочисленные оргкомитеты новых партий.
Но партия может утратить статус, даже исправно сдавая все необходимые справки, если не будет принимать участия в выборах в течение семи лет. Под участием в выборах закон признает хотя бы одно из следующего: регистрацию списка кандидатов партии в Госдуму РФ; регистрацию кандидата от партии в президенты РФ; регистрацию кандидатов партии на выборах заксобраний не менее чем в 20% регионов (т. е. в 17 регионах); регистрацию кандидатов партии на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине регионов.
Что же будет на выходе? Совсем не факт, что партий будет «слишком много»: как говорит наша собственная история, сотен партий не было даже тогда, когда по их численности почти не было ограничений (т. е. они были такими же, как для любых общественных организаций). К примеру, на выборах Госдумы РФ 1999 года могли участвовать т. н. общероссийские политические общественные объединения, главным отличием которых от иных общественных организаций было лишь наличие в уставе цели участия в выборах. И их тогда оказалось всего 139. В 2003 году после принятия первой редакции закона о политических партиях число потенциальных участников выборов резко сократилось, в избрании федеральных депутатов могли принимать участие 44 политические партии, и еще 20 общероссийских общественных объединений могли вступать с ними в блоки. К выборам Государственной думы 2007 года «на плаву» оставались только 15 организаций; наконец, на начало 2009 года партий осталось всего 7. Таким образом, реальное число партий будет колебаться от 40 до 140.
Вообще вся тема о том, сколько стране нужно партий, сильно мифологизирована. Главным индикатором нужного стране числа партий является то, сколько партий в состоянии получить необходимую поддержку на выборах. И определиться это число может только опытным путем в конкурентной борьбе. Все иные представления технологов о «нужном» числе партий от лукавого и предмет личных вкусов, а не аналитики. Так же как нет почти никакой зависимости между формальной численностью партии и числом получаемых ею голосов, именно поэтому можно утверждать, что все требования по минимальной численности — в первую очередь предмет бюрократического манипулирования. В странах, которые принято считать демократическими, действуют заявительный (при символическом числе заявителей) или петиционный (однократный сбор подписей в поддержку) принципы регистрации партий.
Кто сказал, что большое число партий — это плохо? Кому и чем это мешает? Во многих странах мира существуют сотни партий, и это не создает никаких проблем (к примеру, в Индии их почти две тысячи). Если общество разнородно и состоит из множества больших и малых групп, почему они не должны иметь легального статуса и возможности открыто заявлять о своих интересах?
Возможность легального участия в политической жизни — важнейший элемент политической конкуренции и естественного политического отбора. И, наоборот, отсутствие конкуренции ведет к деградации и политическому застою.
Политический опыт избирателей и стигма аутсайдера
Все страхи нового ренессанса партийного строительства, как уже отмечено, связаны с возможным всплеском «спойлерских» технологий. Однако эти опасения одних и надежды других сильно преувеличены. Ситуация в России сегодня качественно отличается от начала и середины 1990-х. Одно дело, когда речь идет о «чистом поле» без устоявшейся системы политического представительства и партийных пристрастий. Совсем другое, когда уже имеется более чем 20-летний опыт участия в выборах. Хотя нынешняя партийная система слаба и носит специфический характер партий — «ноевых ковчегов», к чему неизбежно вела технология силового загона граждан с политическими амбициями в немногие разрешенные партии, тем не менее она существует. За каждой из партий (в первую очередь мы говорим о четырех парламентских) стоит история электорального успеха, узнаваемый бренд, организационная сеть штабов и сторонников, депутатские фракции, наконец, системы финансирования (в том числе государственного) и юридической защиты своих интересов. Ничего этого у подавляющего большинства новых партий нет.
В отсутствие устоявшихся стереотипов об электоральных возможностях и слабого политического опыта как избирателей, так и кандидатов, и элит
15—20 лет назад новые проекты раскручивать было намного легче. Однако за это время многочисленный опыт выборов убеждал всех игроков в том, что голосование должно быть рациональным: голосовать имеет смысл только за тех, кто при существующих правилах и политической конъюнктуре имеет шансы на успех.
В каком-то смысле можно говорить о том, что постепенно сформировалась даже своеобразная «стигма аутсайдера»: до тех пор пока шансы партии (кандидата) не будут восприниматься как серьезные, сложно мобилизовать в его поддержку даже тех избирателей, которые ему реально симпатизируют.
О том, насколько сложно стало выбиваться вперед аутсайдерам, говорит электоральная статистика. Пиком «спойлерства» стал 1995 год (первые парламентские выборы по партспискам после «чрезвычайных» выборов 1993-го). Тогда списки на выборах в Госдуму РФ выдвинули 40 избирательных объединений и 29 избирательных блоков. Необходимое число подписей удалось собрать 43 из них (25 избирательным объединениям и 18 избирательным блокам), которые и попали в бюллетень. При этом пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре списка, которые в сумме получили лишь 50,5% голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. В тоже время еще шесть списков взяли от 3,8% до 4,6%. Это был рекордный объем «пропавших» голосов избирателей.
Но уже в 1999 году ситуация была совсем другой. Хотя в выборах принимало участие большое число игроков (в бюллетене было 26 списков — 16 избирательных объединений и 10 избирательных блоков), но пятипроцентный барьер преодолели и были допущены к распределению мандатов 6 списков. Вместе эти шесть победителей получили 81,38% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Все не прошедшие заградительный барьер партии на этот раз существенно отстали от лидеров: список, занявший седьмое место («Коммунисты, трудящиеся России — за Советский Союз»), отстал от шестого места («Яблоко») более чем в два раза — 2,22% к 5,93%. В результате в зоне от 2% до 5% было всего два списка. Шестнадцать списков получило менее 1% голосов. То есть
уже в 1999 голосование за аутсайдеров было крайне незначительным.
В 2003 году списки выдвинули 21 политическая партия и 5 избирательных блоков. Зарегистрированы были 23 списка. Заградительный пятипроцентный барьер смогли преодолеть только четыре списка, набравшие вместе 70,66% голосов. Еще четыре списка получили от 3,1 до 4,3% — это было связано в первую очередь с сенсационным провалом «Яблока» и СПС, которые как аутсайдеры не воспринимались. Однако после этого провала подняться им было уже тяжело.
В 2007 году в бюллетене было всего 11 партий. Четыре партии-победителя, по официальным данным, собрали в сумме уже 91,75% голосов. Разрыв со всеми остальными был огромен: если у последней «проходной» партии «Справедливая Россия» было 7,74%, то у следующей за ней Аграрной партии всего 2,3%.
На выборах 2011 года при 7 партиях в бюллетене сумма тех же четырех лидеров составила 93,42%. В интервале от 2% до 7% оказалась всего одна партия — «Яблоко» (3,43%), «Правое дело» и «Патриоты России» получили менее 1% голосов.
Конечно, с увеличением числа партий на выборах сумма победителей должна уменьшиться от данного уровня, но возвращение к ситуации 1995 года явно не грозит. Те, кто опасается этого, явно не понимают различий политических ситуаций в стране тогда и сейчас.
Кто будет успешен?
Таким образом, даже при новой системе регистрации партий фору в первую очередь сохраняют партии «системные», опирающиеся на максимальные организационные и финансовые ресурсы и имеющие в глазах избирателей, элит и потенциальных кандидатов свою историю успеха. Именно к ним в первую очередь будут идти те, кто имеет амбиции и желание баллотироваться. Другой вопрос, насколько они смогут этой форой воспользоваться.
Кто точно бесперспективен — это те, кто существует давно и про кого точно известно, что он электорально провален. Соответственно, надеяться на успех этих проектов в масштабе страны могут лишь довольно политически наивные партнеры. Проще говоря, это проекты с плохой электоральной историей. Это касается прежде всего «Правого дела» и «Патриотов России».
Из новых проектов шансы на успех могут иметь либо те, кто будет пользоваться поддержкой неких харизматических лидеров (Россия была и остается страной харизматической политической культуры), либо массовой федеральной административной и/или медийной поддержкой (эти вещи в России обычно тесно связаны друг с другом). Но, во-первых, и харизматических лидеров никогда не бывает много (таких успешных новых проектов может быть один-два), и мощная административно-медийная поддержка также вряд ли может быть оказана более чем одному-двум проектам. Тем из новичков, кто не опирается на админресурс и не имеет лидером «новую харизматическую звезду» национального уровня, для доказательства своей «политико-электоральной кредитоспособности» нужна история электорального успеха. Без нее будет сложно привлечь в свои ряды как перспективных кандидатов, так и убедить избирателей в наличии смысла голосовать за партию. Этим успехом могут быть в первую очередь региональные и местные выборы, если новому проекту удастся найти регион, в котором он успешно «выстрелит» и сконцентрирует свои ресурсы. Это позволит ему выделиться на шумовом информационном фоне иных новичков и привлечь к себе тем самым внимание новых партнеров, медиа и избирателей (пока довольно успешно в поиске региональных партнеров действует «Демвыбор» Владимира Милова, засветившийся, к примеру, в поддержке Евгения Урлашова на выборах мэра Ярославля). Такая локальная победа должна быть не любой, а обязательно яркой и символической (либо это должна быть цепочка локальных побед). Иным способом выделиться могут яркие публичные информационные кампании (именно на этом во многом сделал себе имя Алексей Навальный).
Выделиться на шумовом фоне большого числа новых проектов партиям-новичкам будет мешать обещанное совмещение выборов в один избирательный день в году.
Однако главным потенциальным фактором разрушения «традиционных» электоральных стереотипов может стать перезапуск, переименование или вообще разделение «Единой России». Если это произойдет, то существенно изменит на некоторый период все сложившиеся представления о политико-электоральных перспективах и всех иных партий. Столь резкое изменение партийного пейзажа может вызвать цепную реакцию и в отношении представлений о шансах всех иных партий, и создать зазоры для раскрутки и выхода на первый план новых проектов.
Тем же из новых партий, кто не сумеет выбиться в «первую лигу» федерального уровня, остается лишь участие в локальных выборах, когда де-юре федеральная партия в том или ином регионе или даже просто городе или районе будет выступать де-факто как партия некоего местного политика или элитной группы.
Но в любом случае усиление межпартийной конкуренции должно будет изменить формат взаимоотношений между кандидатами, региональными организациями и федеральной партийной верхушкой. Чем выше будет эта конкуренция, тем сильнее будет мотивация партий на поиск электорально перспективных кандидатов и меньше ставка на безоглядное привлечение партийных спонсоров и их ставленников.
Тот, кто не сможет найти баланс между отражением реальных интересов избирателей и борьбой за привлечение популярных кандидатов с интересами самой партийной бюрократии и партийных спонсоров, тот и проиграет.
И при всех сохраняющихся проблемах российской избирательной системы это плюс, а не минус.
Автор — руководитель региональных исследований Фонда развития информационной политики.
