Цивилизация
Изменение законодательства о политических партиях входит в пакет мер, оглашенных Дмитрием Медведевым в его послании к Федеральному собранию 22 декабря прошлого года, в промежутке между митингами на Болотной и проспекте Сахарова. Другие предложенные реформы – восстановление губернаторских выборов с «президентским фильтром» и изменение избирательной системы на парламентских выборах – пока еще не получили сколько-нибудь ясного законодательного оформления.
С этой точки зрения ситуация с партиями выглядит куда более благоприятной: законопроект опубликован, достаточно ясен по содержанию и вскоре станет предметом рассмотрения в Думе. К сожалению, обсуждение этой инициативы пока остается на уровне эмоциональной дискуссии на весьма узкую тему требований к численности партий. Понятно, однако, что реальная экспертная оценка должна быть комплексной, и ниже я попытаюсь ее дать.
Внесенный в Думу законопроект представляет собой ряд поправок к действующему федеральному закону «О политических партиях». Эти поправки весьма лаконичны: общий объем законопроекта – 677 слов, в то время как в самом ФЗ (в последней его редакции) – 18 132. Уже отсюда ясно, что
поправки модифицируют действующий закон по нескольким параметрам, оставляя в неприкосновенности его основное содержание.
В действительности только один из изменяемых параметров имеет принципиальное значение. Это как раз требование к минимальной численности членов партии, достаточной для регистрации: с 1 января 2013 года она снижается с нынешних 40 тысяч до 500. При этом отменяются ранее существовавшие требования к численности региональных отделений.
Должен подчеркнуть: это важный шаг вперед. Действовавшие ранее требования к численности партий делали создание новых партий невыполнимой миссией. Теперь создавать партии стало как будто легко. Настолько легко, что в рядах думской «легальной оппозиции» раздаются голоса о том, что планку надо поднять с 500 до 5000 членов. Это и понятно: именно «легальная оппозиция» в первую очередь столкнется с конкуренцией со стороны новых партий. Думаю, что в итоге думских дискуссий планка будет поднята. Вкратце замечу, что называемую «оппозиционерами» цифру – 5000 – я нахожу завышенной. Но, в принципе, некоторое повышение требований, скажем, до 2000, я счел бы приемлемым.
Практика функционирования электоральной демократии в 90-х гг. показала, что именно актива общей численностью 1500–2000 человек вполне достаточно для того, чтобы поддерживать нормальную деятельность общероссийской политической организации.
Проблема, однако, состоит в том, что требования к численности были важным, но отнюдь не единственным и даже не самым распространенным основанием, по которому новосозданные партии в последние годы получали отказы в регистрации. Были и другие. Ни одно из этих оснований не устраняется внесенным в Думу законопроектом. Чтобы понять их, надо проанализировать заложенную в закон «О политических партиях» процедуру регистрации. Она начинается с создания оргкомитета, который сообщает о начале своей деятельности в Минюст, куда подается несколько документов, а также гражданам России путем публикации сообщения в прессе. На этом этапе все легко, потому что требуемая численность оргкомитета – всего 10 человек, и тут особых сложностей, как правило, не возникает. Однако и партии пока нет: осуществлять сколько-нибудь серьезную деятельность, в том числе участвовать в выборах, она сможет только после получения государственной регистрации.
Реальная работа начинается с подготовки учредительного съезда. В учредительном съезде должны принять участие делегаты, представляющие не менее 42 регионов России и, как правило, проживающие в этих регионах на постоянной основе, причем от каждого из этих регионов должно быть не менее двух делегатов. Раньше требовалось трое, и это второе существенное изменение, принесенное законопроектом. Казалось бы, что может быть проще?
На самом деле тут есть проблема. Состоит она в том, что слово «делегат» по смыслу (и по интерпретации закона, которой всегда придерживался Минюст) предполагает некую процедуру делегирования. В каждом из 42 регионов должны быть проведены собрания граждан для избрания делегатов на съезд. Процедура избрания должна быть зафиксирована в протоколе. Оргкомитету надо не только провести эти собрания (что предполагает, между прочим, аренду помещений в 42 субъектах федерации), но и, что гораздо важнее, позаботиться о том, чтобы протоколы в точности соответствовали ожиданиям чиновников Минюста. А надо сказать, что эти ожидания никак не регламентированы законом и в некоторых случаях, когда партия чем-то не нравится властям, весьма произвольны. Но если хотя бы в одном из 42 регионов собрание признано нелегитимным, то нелегитимным становится и учредительный съезд в целом. Регистрации такой партии не видать.
Естественно, что если такие требования предъявляются к собраниям в регионах, то требования к самому съезду не меньшие. Здесь все должно протоколироваться с абсолютной, нечеловеческой точностью. На съезде, как правило, присутствует представитель Минюста, который наблюдает, но помалкивает, потому что претензии будут предъявлены уже позднее, на этапе рассмотрения документов. Скажем, может выясниться, что какое-то из важных голосований было проведено с процедурным нарушением. И эти претензии, естественно, тоже могут послужить основанием для отказа в регистрации.
Важной задачей учредительного съезда является принятие программы и устава партии. Поскольку в законе довольно жестко регламентируются цели и задачи партийной деятельности в РФ, то большого простора для фантазии у создателей партии нет, прежде всего, надо тщательно воспроизвести формулировки закона. Беда в том, что у чиновников могут быть на этот счет гораздо более конкретные представления, узнать о которых заранее невозможно. Кроме того, эти представления меняются. Скажем, учредители «Великой России» просто скопировали устав «Справедливой России», но это им не помогло.
С программой попроще, однако и в ней чиновники могут обнаружить нечто такое, что, по их мнению, не соответствует какому-то из действующих законов. В частности, в России действует весьма изощренное законодательство об экстремизме, под которое при желании можно подвести почти любую формулировку. Но это необязательно:
в свое время Минюст отказал в регистрации устава одного общественного движения на том основании, что документ вступил в противоречие со ст. 57 закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».
Предположим, однако, что создатели партии успешно прошли через все эти мытарства и получили вожделенное свидетельство о государственной регистрации. Увы, это не конец истории, потому что в течение шести месяцев после радостного события партия должна зарегистрировать отделения не менее чем в половине регионов России и подать в Минюст соответствующие документы. Естественно, что региональные отделения Минюста будут подходить к регистрации отделений тщательно, вдумчиво. И вполне возможно, что набрать требуемое количество отделений не удастся. Однако тогда документ о государственной регистрации партии аннулируется. Начинай все сначала.
Надо сказать, что и после окончательной регистрации, дающей право на участие в выборах, надеяться на легкую жизнь свежеиспеченным партийцам не стоит, потому что закон «О политических партиях» устанавливает весьма обширный перечень оснований, по которым регистрация может быть отменена. В новой редакции закона никакого смягчения этих оснований не предполагается, за исключением одного – партия будет обязана подавать финансовую отчетность не ежегодно, а раз в три года. Это третье и, собственно, последнее существенное изменение, которое дает медведевская реформа.
Думаю, этого краткого очерка достаточно, чтобы высказать общее суждение о смысле законопроекта. Облегчает ли он создание политических партий? Да, облегчает. Но каких? Из проделанного анализа видно, что тернистый путь к созданию партии может быть успешно пройден только в том случае, если ни на одном из его этапов чиновники Минюста не будут пристально всматриваться в предлагаемые их вниманию документы. Потому что если они будут всматриваться, то обязательно найдут какую-нибудь маленькую, техническую загвоздку, которая – вот ведь беда какая – именно данную партию и в данный момент зарегистрировать не позволяет.
Можно без особых колебаний предположить, что партии, документы которых не будут вызывать пристального внимания чиновников Минюста, будут относиться к категории безобидных или даже полезных политтехнологических проектов.
Вот, например, уже объявило о своих планах преобразоваться в партию движение «Зеленые», которое когда-то партией уже было и участвовало во многих выборах, неизменно поддерживая любые существовавшие на тот момент власти. Потом пришлось преобразоваться в движение из-за требований по численности партий. Но пробил час, и вот уже «зеленые» вновь в строю и – вы удивитесь? – поддерживают кандидатуру Путина на президентских выборах. Таких «партий» бравые политтехнологи, страстно соскучившиеся по хорошо оплачиваемой работе, настрогают многие десятки, одних только «либеральных» – не меньше дюжины: спойлеры, спойлеры спойлеров и спойлеры спойлеров спойлеров.
Однако я серьезно сомневаюсь, что по обновленному закону зарегистрируют хотя бы одну действительно оппозиционную новую партию. Могут, конечно, но только по договоренности с человеком, который теперь отвечает за партийную систему, то есть с Вячеславом Володиным. То есть оппозиционной в полном смысле слова эта партия уже не будет. Иначе о чем договариваться? В этом смысле все останется так же, как и при предшественнике Володина Владиславе Суркове.
Закон о партиях 2001 года с самого начала был репрессивным, а позднейшие поправки, особенно начиная с 2005 года, окончательно превратили его в инструмент контроля и подавления оппозиции.
Этот закон надо отменять в целом, а не пытаться исправить его частными улучшениями, потому что смягчение одной репрессивной нормы оставляет в распоряжении властей целый арсенал альтернативных методов контроля.
Я не сторонник создания партий по уведомительному принципу, считаю какую-то форму государственной регистрации полезной. Но если бы Медведев действительно стремился к либерализации партийного законодательства, то он подошел бы к проблеме иначе.
Репрессивное содержание закона о партиях вытекает из самой его структуры как последовательности сложных условий, контроль над выполнением которых возложен на государственные органы. В демократических условиях, однако, этот контроль должен быть сведен к абсолютному минимуму. Например, базовый механизм создания федеральной партии мог бы выглядеть следующим образом. Сначала регистрируется оргкомитет, он печатает за свой счет бланки петиции о создании партии и раздает их потенциальным сторонникам, те подписывают и нотариально заверяют подписи, а потом возвращают заполненные таким образом бланки в оргкомитет. Когда набирается нужное количество, будь то 500 или 2000, создатели партии отдают в регистрирующий орган комплект петиций с заверенными подписями. После этого партия – без вариантов – должна быть зарегистрирована. Просто и эффективно: именно так, как не нужно российским властям. Им нужно, чтобы было сложно и с возможностью смухлевать.
