Цивилизация
На днях на суд общественности был представлен законопроект, призванный обеспечить обновление милиции. Написан он в лучших российских законотворческих традициях. Вместо того чтобы оптимизировать нормативную базу, обозначить четкие границы, законопроект сохраняет необозримый объем нормативных актов, которые регулируют деятельность полиции (милиции).
Закон — не норма
Первое, что следовало бы сделать разработчикам закона, — привести в порядок нормативную базу, структурировать ее и существенно сократить. Это помогло бы и самой милиции (полиции), и другим государственным органам, не говоря уже о гражданах, ориентироваться в нормах, определяющих порядок работы полицейских. Вместо этого мы опять получаем «лабиринт», плохо согласующийся с эффективным правоприменением.
На практике нагромождение норм, отсылочных документов, ведомственных приказов приводит к ситуациям, когда сотрудники милиции выносят за скобки рамочные законы, регулирующие их деятельность, а предпочитают опираться на те нормативные акты, которые прямо касаются их функционала и подразделений.
Кстати, именно службы и подразделения и отчитываются за проделанную работу, а не милиция в целом.
Риски такого избирательного подхода к нормативному обеспечению работы могут быть следующие. Принципы, которые призваны создать новую идеологию работы милиции (полиции), содержатся только в рамочных законах и с трудом воплощаются на практике.
Статьи 5—11 законопроекта оставляют впечатление прорыва. Там прописан прямой запрет пыток, гарантируется приоритет соблюдения прав человека, говорится про необходимость работы полиции во взаимодействии с обществом, гражданами. Но возникает вопрос: чью деятельность регулирует законопроект, если на практике милиция распадается на подразделения, работа которых строится на ведомственных нормативных актах?
Такие опасения небезосновательны. Буквально месяц назад в рамках исследования, которое проводил фонд «Общественный вердикт» (исследование опиралось на экспертный и неформализованный опросы действующих сотрудников милиции),
опрошенные участковые уполномоченные говорили, что работают в соответствии с приказом № 900, закон «О милиции» ими самостоятельно даже не упоминался. Это симптоматично и позволяет задуматься о том, что закон — некое отвлеченное чтение, а реальная деятельность опирается на профильные нормативные акты.
Проблема воплощения на практике идеологии новой милиции не исчерпывается «размыванием» рамочного закона профильными нормативными актами. Законопроект не смог трансформировать «прогрессивные» принципы в оперативные задачи: эти принципы не обеспечены конкретными нормами. Более того, сами нормы, которые должны будут регулировать каждодневную работу полиции, противоречат этим принципам.
Например, статья 12, в которой зафиксированы обязанности сотрудника полиции, не содержит ни одной обязанности, которая корреспондировалась бы с задачами обеспечения, соблюдения и уважения прав человека, запрета пыток, изложенными в начале законопроекта.
В целом обязанности полиции логично следуют направлениям ее работы, обозначенным в статье 2. И эти направления, и расшифровывающие их обязанности не наполняют содержанием «прогрессивные» принципы, не переводят их на язык практики. Исключение — сиротливое упоминание необходимости соблюдать права граждан в статье 27, которая утверждает обязанности сотрудника полиции, и требование статьи 31 (п. 2) о том, что сотрудник полиции должен «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности». Но
все это выглядит скромным и неловким реверансом в сторону граждан на фоне детальной регламентации ассортимента мер принуждения и обязанностей по ограничению прав граждан.
Служить молча
С обязанностями вообще интересно. Законопроект фиксирует права полиции, а в другой статье эти права, по сути, отменяет, превращая в обязанности. То есть то, что является вопросом выбора, — воспользоваться правом или нет — становится обязательным требованием. Зачем регламентировать права и давать возможность выбора действий, если выполнение этих прав является обязанностью полиции, — неясно. Вполне возможно, что эта алогичность — следствие принятой в российской традиции юридической техники написания законов, но на взгляд неюриста выглядит по меньшей мере странно.
Если основное содержание законопроекта — регламентация репрессии, то неясно, что из обязанностей сотрудника полиции должно его сподвигнуть на понимание «основного смысла» его служебной деятельности. Идеология новых правоохранительных органов подкрепляется старым, «обстрелянным» содержанием, и именно это содержание будет формировать обновленную милицию/полицию.
Можно привести и другие примеры нестыковки идеологической части и практической. Например, в «принципиальной части» говорится о публичности и открытости. В практической — сотрудникам милиции запрещается высказываться о работе милиции, тем более «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, а также решений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, если это не входит в его служебные обязанности» (п. 11 статьи 30). Иначе говоря, если сотрудник милиции не пресс-секретарь, то раскрывать рот ему не следует. Конечно,
попытка обезличить сотрудников милиции не совместима с принципом открытости и публичности.
Полицейская иерархия
Из проекта очевидно, что новая полиция унаследует примитивную иерархию управления. От высшего руководства по ступенькам вниз — до начальников райотделов. При этом законопроект не упоминает, подразумеваются ли на уровне оперативного управления и принятия решений те или иные согласованные форматы между полицией на местах и местными властями. Хотя известно, что в реальной практике работы милиции такие форматы работают ко всеобщему удовлетворению участников.
В соответствии же с законопроектом мы получаем в каждой, допустим, деревне Змеевка федеральную структуру, организационный дизайн которой утверждается президентом по представлению местных милицейских начальников. Откуда новая полиция будет брать ресурсы для выстраивания своей работы в интересах «муниципальных образований» — важный и, в логике нового законопроекта, чуть ли не риторический вопрос. Если решения принимаются централизованно, то это существенно сокращает автономию. Тогда возникают сомнения: как такая сложная иерархическая структура сможет учитывать реальные потребности на местах и о чем, собственно, участковые, которых обязали отчитываться перед гражданами, будут рассказывать.
Полиция в принципе продолжает оставаться частью единой централизованной системы МВД. Хотя первое, что имело бы смысл сделать, это выделить полицейскую службу как автономную в системе МВД, как в свое время выделили ФМС.
Это позволило бы сохранить службу в системе органов внутренних дел, но при этом как минимум придать ей самостоятельную роль, выстраивать именно полицейскую работу и повышать престиж, о чем очень много говорят и пекутся официальные лица.
По головам преступников
В целом сохранение прямолинейной иерархии в управлении милицией (полицией) настораживает. В первую очередь рисками, которые связаны с организацией информации и оценки работы подразделений.
Очевидно, что при таком вертикальном управлении милицией (полицией) в центрах принятия решений (региональные ГУВД и федеральный центр) должна накапливаться информация, на основе которой и должны приниматься решения. Тогда единственным способом организовать учет информации становятся те или иные алгоритмы сбора количественных показателей. Это отсекает от учета данные, которые давали бы более взвешенное и тщательное описание контекста работы полиции, позволяли бы в конечном счете принимать адекватные местным приоритетам решения.
Принятый приказ № 25 подтверждает выбор количественных показателей в качестве основных для накапливания информации и принятия управленческих решений. Этот новый приказ, который принят в рамках реформы, дополняет приказ № 815 и концептуально оформляет количественный подход к учету и оценке работы милиции на местах. Если кратко, то смысл такого учета в том, чтобы разложить на критерии работу подразделений и количественно фиксировать рост или спад таких показателей. В результате система работает не на достижение основных целей и принципов, а на обеспечение показателей. По аналогии с футболом: если качество игры футболистов будет оцениваться по количеству перемещений по полю, подачи мяча, угловых и пр., то каждый футболист и будет больше бегать, подавать, отбивать, то есть обеспечивать свои показатели. Но обеспечит ли это выигрыш, ведь цель игры легко подменяется?
В МВД уже сложилась устойчивая традиция оценивать работу милиции по достижению тех или иных показателей. То же исследование, о котором уже упоминалось, показало, что все опрошенные действующие сотрудники воспринимают работу на показатели как само собой разумеющееся, как практику, которая вполне логична и уместна в системе.
При этом они же не устают критиковать эту систему, ждать, что показатели будет отменены.
Законопроект говорит, что официальной оценкой работы полиции будет мнение граждан (п. 8 статьи 9), и территориальные подразделения обязали заниматься мониторингом общественного мнения. То ли в МВД искренне думают, что простой учет мнения граждан может всерьез изменить действующую систему официальной оценки, то или это лукавство. О традиции учитывать количественные показатели уже сказано, но есть еще одно обстоятельство, которое заставляет сомневаться в том, что мнение граждан при такой его организации может быть источником официальной оценки.
Обстоятельство следующее: мнение граждан — это субъективное восприятие защищенности от преступности, качества работы полиции, ощущение персональной тревожности и пр. Такие оценки могут только дополнять другие, основные на иных алгоритмах, но никак не становиться основой для оценки работы полиции. Опыт других стран показывает (кроме того, документы ООН это рекомендуют), что оптимальным способом оценки работы полиции является сочетание разных алгоритмов: традиционных показателей, общественного мнения, оценок заявителей в полицию, оценок задержанных и пр. Сейчас складывается впечатление, что планируется включить общественное мнение как дополнительные количественные показатели в действующую систему оценки, ведь законопроект не обязывает милицию опубликовывать данные мониторинга.
Для того чтобы общественное мнение стало источником оценок работы милиции, не получится просто проводить мониторинг и учитывать эти оценки. Оно не может использоваться постфактум только как инструмент замера. К общественному мнению неверно и нечестно обращаться для оценки результата, если не использовать его уже на этапе поиска задач, постановки приоритетов и пр. Кроме того, общественное мнение не сможет стать инструментом оценки, потому что было отчуждено от этапа формулировки задач, а значит, будет неспособно оценить их реализацию.
Только если представители местных сообществ, эксперты, граждане будут участвовать в постановке задач для милиции, общественное мнение может использоваться в системе оценки деятельности милиции.
В противном случае оно рискует стать предметом манипуляций, т. к. это будет не столько мнением, сколько настроенческой реакцией, не подкрепленной информацией. Иначе говоря, общественное мнение в точном смысле слова просто не сможет сформироваться.
Представленный законопроект никак этого не касается. Он в целом незаслуженно мало уделяет внимание вопросам оценки работы милиции. Хотя вполне может быть, что МВД будет сочетать разные оценки и информацию (тем более что законопроект говорит о том, что мнение граждан будет одним из критериев, но не единственным). Нам это пока не известно: ни то, как будет учитываться общественное мнение, ни то, как будут принимать на его основе решения, ни то, станет ли нам вообще известно о том, что думают наши граждане о работе милиции.
