Цивилизация
14 сентября 2004 года, сразу после чудовищного террористического акта в Беслане и его кровавой развязки, Владимир Путин заявил, что «одного сострадания недостаточно, необходимо действовать», и призвал «кардинально пересмотреть» механизмы деятельности государственной власти в России. Наиболее важной и далеко идущей из предложенных им мер стала отмена прямых губернаторских выборов.
Новая система назначения губернаторов серьезно повлияла на внутреннюю политическую жизнь регионов, но не изменила ее коренным образом.
К осени 2004 года в подавляющем большинстве регионов России губернаторы были доминирующими политическими акторами. Случаи, когда они проигрывали выборы, становились все более редкими, а сопоставимых по политическому весу институтов в регионах не было. Законодательные собрания утратили свое политическое значение еще во второй половине 1990-х гг. В начале 2000-х они состояли, как правило, из представителей местных административных и предпринимательских элит, основной целью которых было лоббирование собственных материальных интересов в коридорах исполнительной власти. Под контролем губернаторов находились наиболее важные СМИ. В подавляющем большинстве, региональные политические режимы в России носили авторитарный характер. Важно отметить, что
свертывание демократии на региональном уровне предшествовало авторитарному повороту в общероссийской политике.
Скажем, думские выборы 2003 года все еще в значительно большей мере соответствовали демократическим стандартам, чем региональные выборы 2000-го — первой половины 2003 года.
Более того, в 2002 году федеральный центр инициировал важную реформу, которая в перспективе могла привести к некоторой демократизации региональной политической жизни. Речь идет об изменении федерального законодательства, согласно которому регионы должны были избирать не менее половины членов законодательного собрания или одной из его палат по пропорциональной системе. И действительно, выборы законодательных собраний, которые состоялись с декабря 2003-го по весну 2005 года, продемонстрировали значительное оживление политической жизни в регионах. Ощутимо выросло представительство политических партий, причем это касается не только партии «Единая Россия», но и многих других — КПРФ, ЛДПР, «Союза правых сил», «Яблока», «Родины», Партии пенсионеров.
Это не значит, что губернаторы сдали свои позиции в качестве наиболее важных политических акторов. Реальный результат внедрения пропорционального представительства состоял не в этом, а в том, что теперь для удержания контроля над собранием губернатору было недостаточно удовлетворять лоббистские амбиции местных экономических групп. На повестку дня встала коалиционная политика, предвыборные соглашения между губернаторами и различными политическими партиями. Как правило, губернаторы уже тогда делали основную ставку на «Единую Россию». Но при этом многие из них придерживались более сложных стратегий, оказывая поддержку и другим партиям, а в некоторых случаях создавали собственные избирательные блоки, которые участвовали в выборах наряду с «Единой Россией». В итоге губернаторам по-прежнему удавалось удержать политический контроль над собранием, но теперь в основе этого контроля лежали коалиционные взаимодействия, компромиссы. В перспективе этот путь мог привести к демократизации региональной политической жизни.
Эти прогрессивные тенденции были пресечены отменой губернаторских выборов, поскольку не укладывались в политическую стратегию федерального центра.
Одно из важных следствий нового формата региональной политики состояло в том, что, хотя значение «Единой России» в регионах возросло, уровень ее электоральной поддержки не соответствовал ожиданиям российского политического руководства по поводу думских выборов 2007 года.
Этим выборам придавалось колоссальное значение в контексте проблемы политической преемственности. Владимир Путин не мог участвовать в следующих президентских выборах. Это означало, что кандидатом правящей группы на них должен был выступить заведомо слабый, не очень широко известный и не обладавший значительными ресурсами политик. Ведь если бы он располагал значительными ресурсами, то представлял бы потенциальную угрозу для самого Путина, который от реальной власти отказываться не собирался. В этих условиях принципиально важным становилось то, чтобы на думских выборах «партия власти» не просто победила, но победила с огромным отрывом от всех конкурентов. В преддверии президентских выборов думские должны были стать наглядной демонстрацией общенационального консенсуса. Однако результаты региональных выборов 2003—2005 гг., когда доля проголосовавших за «Единую Россию» обычно колебалась от 25% до 30%, вовсе не обещали такого исхода.
Предыдущие федеральные выборы, как в 1999 году, так и в 2003-м, наглядно показали, что губернаторы располагали колоссальными ресурсами влияния на результаты голосования. Это и не удивительно. Ведь именно региональные власти выполняют основные организационные функции на выборах, фактически контролируют систему избирательных комиссий. Значит,
ключом к реализации стратегии Путина на выборах 2007—2008 годов должно было стать создание такой ситуации, при которой интересы политического выживания губернатора были напрямую связаны с электоральным успехом «Единой России». Именно на это и была направлена новая система назначения губернаторов.
Во-первых, теперь выдвижение кандидата на губернаторскую должность зависело исключительно от Кремля. Это значило, что результаты «Единой России» можно было сделать одним из аспектов оценки деятельности инкумбентов. Теперь федеральный центр мог просто не переназначать губернаторов в тех регионах, где «партия власти» выступала на выборах не очень успешно. Во-вторых, участие законодательного собрания в процессе назначения губернатора вело к тому, что ценность коалиционных стратегий сошла на нет. У губернаторов появились прямые стимулы к тому, чтобы добиваться большинства в законодательном собрании именно для «Единой России».
Сегодня можно констатировать, что стратегия федерального центра, направленная на подчинение предвыборной активности губернаторов интересам «Единой России», увенчалась полным успехом. Уже с осени 2005-го начался перелом в уровнях поддержки, которые она получала на региональных выборах. Правда, для достижения этого перелома федеральному центру пришлось пойти на некоторые дополнительные усилия: запретить избирательные блоки, разгромить партию «Родина» и Партию пенсионеров, отменить голосование «против всех», которое на региональных выборах достигало 15% голосов. Но, конечно же, определяющую роль сыграло то, что теперь губернаторы несли личную политическую ответственность за результаты «Единой России».
Совершенно очевидно, что при отмене губернаторских выборов федеральный центр не очень заботился о ее последствиях для региональной политики как таковой. Сколько-нибудь серьезной смены региональной власти не планировалось, да ее и не было. Сразу после введения нового порядка губернаторы начали в массовом порядке обращаться к Путину с просьбой о переназначении, и такие просьбы, как правило, удовлетворялись.
В течение 2005—2006 годов были назначены 53 губернатора, но среди них можно насчитать лишь 14 «новичков», а остальным просто продлили полномочия.
Это и понятно: трудно было ожидать, что новоназначенные губернаторы справятся с обеспечением нужных результатов федеральных выборов так же успешно, как ветераны региональной политики. Своих должностей тогда лишались, как правило, либо губернаторы, которые пришли в свое время к власти при поддержке КПРФ и сохранили связи с оппозицией, либо такие, которые явно утратили контроль над ситуацией в своих регионах. В 2007 году число губернатор, лишившихся своих постов, несколько возросло. В частности, в явной связи с низкими результатами «Единой России» на думских выборах были уволены губернаторы Смоленской и Ярославской областей.
Таким образом, итогом реформы региональной власти стало ее фактическое возвращение к конфигурации 2000—2003 годов — с монополистической моделью власти, которая полностью концентрировалась в руках губернаторов, очень слабыми законодательными собраниями, СМИ и институтами гражданского общества. Можно сказать, что
региональный авторитаризм был полностью инкорпорирован в структуру авторитарной общероссийской власти. Более того, ситуация в некоторых отношениях ухудшилась.
Возьмем модели контроля над законодательными собраниями. В 2000—2003 годах, когда выборы проводились на беспартийной основе, губернаторам не приходилось прилагать специальных усилий к тому, чтобы обеспечить победу предпочтительных для них кандидатов. Зачастую достаточно было просто объявить о поддержке этих кандидатов, и в сочетании с этим фактором собственные ресурсы кандидатов оказывались вполне достаточными для успеха.
Теперь, когда региональные выборы стали проводиться частично, а иногда и полностью, по партийным спискам, а значение этих выборов возросло, такая модель была уже недостаточной. Поэтому административные машины голосования и фальсификации результатов выборов, которые были созданы для достижения успеха «Единой России» в 2007 году и Медведева в 2008-м, не были демонтированы после достижения стоявших тогда политических целей. Напротив, они были запущены на полную мощность на региональных выборах. Дело в том, что теперь губернаторы руководствовались уже не только желанием продемонстрировать свою лояльность федеральному центру, но и собственными политическими соображениями.
Известно, что перед каждой серией региональных выборов Кремль через главное управление внутренней политики президентской администрации доводит до региональных властей свое представление о том, какие результаты «Единой России» в данном регионе могут быть сочтены приемлемыми. Предполагается, что существенное отставание от этих показателей может стоить губернатору кресла. Зачастую, однако, губернаторы стремятся не просто выполнить, а перевыполнить планы. Это определяется их собственными политическими интересами. Во-первых, сложившаяся еще до избирательной реформы практика состоит в том, что все значительные финансово-экономические группы, а также важные институциональные клиенты губернатора (например, крупные университеты) должны иметь своих представителей в законодательных собраниях. Раньше такое представительство достигалось на непартийной основе. Ныне ситуация такова, что единственный способ его обеспечить — это провести как можно больше депутатов от «Единой России». Другие партии просто не приемлемы как каналы такого представительства. Во-вторых, эти партии не всегда рассматриваются как в должной степени лояльные губернатору, а иногда находятся с ним в конфликтных отношениях. Вывод, который из этого делают многие губернаторы: нужно любой ценой достичь как можно лучшего результата для «Единой России».
Апофеозом такого подхода стали региональные выборы, состоявшиеся 11 октября 2009 года в трех регионах — Москве, Республике Марий-Эл и Тульской области. По общей оценке наблюдателей, эти выборы характеризовались массовым произволом властей, выразившемся в массовых отказах в регистрации оппозиционных кандидатов, полном отсутствии условий для ведения ими избирательных кампаний, а также в прямых фальсификациях. Нельзя сказать, что этот произвол был беспрецедентным. Некоторые из выборов, прошедших в марте 2009-го, были отнюдь не лучше. Разница, однако, состояла в том, что
в октябре 2009-го желание губернаторов обеспечить наилучшие результаты «Единой России» привело к тому, что результаты всех остальных партий оказались ничтожными.
Более того, ЛДПР и «Справедливая Россия» получили представительство лишь в одном регионе каждая.
Для оппозиционных партий итог региональных выборов стал поводом для демарша в Государственной думе, который получил общенациональное политическое звучание. Это, в свою очередь, привлекло внимание прессы к массовым фальсификациям на выборах. Как кажется, подобные последствия кардинально расходились с планами Кремля.
Результаты выборов, предстоящих в 2011—2012 годах, в значительной мере предопределены, риски куда менее серьезны, чем четыре года назад. В этих условиях первоочередной заботой Кремля становится легитимность результатов.
Важным фактором, влияющим на легитимность выборов, является и участие в них официальных оппозиционных партий. Их роль в современной российской политической системе невелика, но и полная маргинализация этих партий, их отчуждение от системы не входят в планы Кремля. И уж, во всяком случае, нетерпимой ему представляется ситуация, когда стабильность политической системы в целом подвергается риску из-за ситуационных политических интересов губернаторов.
В этих условиях, как следует из многих косвенных признаков, Кремль дал региональным властям прямое указание отказаться от наиболее грубых и явных форм фальсификаций. Это немедленно сказалось на результатах региональных выборов, состоявшихся 14 марта 2010 года Уровень успеха «Единой России» ощутимо снизился, так что в четырех из восьми регионов она не достигла 50% голосов, в среднем — 50,6%. Напротив, выступление КПРФ было наиболее успешным за все время проведения региональных выборов по смешанным системам. В среднем она набрала 19,7% голосов, в том числе в четырех регионах — более 20%. «Справедливая Россия» и ЛДПР выступили менее успешно, но и они добились представительства во всех без исключения регионах. Впрочем, политические итоги выборов не изменились, потому что во всех регионах «Единой России» удалось сохранить законодательное большинство за счет одномандатников.
Полагаю, что этот итог не дает оснований для оптимизма. Ситуация, когда Кремлю приходится идти на прямое вмешательство, чтобы сохранить видимость демократии на выборах, свидетельствует о глубокой деградации региональной политики в России. Из нее окончательно устранены какие бы то ни было элементы открытой, публичной конкуренции. Конфликты сохранились, но они протекают и разрешаются не на электоральной арене, а в сложном, тщательно скрытом от публики процессе взаимодействия между федеральным центром и региональными группами влияния.
Английская версия этой статьи будет опубликована в Russian Analytical Digest.
