Цивилизация
Реформа милиции, стремительно начавшаяся в конце прошлого года, в очередной раз обнаружила типичную для России ситуацию. Проблема долго назревает, достигает точки кипения, далее верховная власть решительно требует немедленно провести реформу. По мановению волшебной палочки.
Начинается неразбериха, появляются разные по степени непродуманности предложения, порой противоречащие друг другу, ведутся дискуссии на разных площадках. Но
нет самого главного — учета интересов и мнения граждан, независимых экспертов, а в случае с реформой милиции нет и учета интересов самих сотрудников милиции, работающих «на земле» и каждодневно испытывающих на себе недостатки системы.
В целом необходимость серьезных изменений была давно очевидна милиционерам, работающим на местах, по той простой причине, что именно они должны были реализовывать правоохранительную политику в своих регионах. В течение последних пяти лет было проведено несколько независимых исследований, к которым милиционеры привлекались в качестве экспертов или респондентов. Точкой пересечения во мнениях всех опрошенных являлся тот факт, что система в том виде, в котором она существует, не является дееспособной. Рутинные задачи превращаются в сверхзадачи из-за отсутствия нормальной организации работы и ресурсов, защищенность и реальный статус сотрудников уязвимы. Руководство требовало выполнять задания, при этом никого не интересовало, как и за счет чего достигаются все эти показатели эффективности. А в случае чего, например превышения полномочий, крайними становились только сами сотрудники, не руководство (см. исследование фонда «Общественный вердикт» «Милиционеры о проблемах милиции», проведенное в декабре 2005 года).
Реформы давно ждут и граждане. Точнее, не реформы, а заметных для общества изменений в работе милиции. Основной запрос граждан — получить наконец дееспособную милицию, эффективно работающую день ото дня (см. общероссийский опрос «Отношение населения к реформе милиции»).
Саму идею провести реформу милиции около 70% граждан поддержали. Конкретных предложений, как правило, нет. Но им и неоткуда взяться, так как в ситуации кризиса доверия между милицией и гражданами граждане занимают все более отстраненную позицию по принципу «ну сделайте уже что-нибудь».
Диалога, обеспечивающего реформу в обществе, не было и нет, как нет и отлаженного рабочего процесса по обсуждению концепции реформы. Заинтересованные участники работают автономно и не стремятся к публичности за редкими исключениями. Но,
если мы хотим, чтобы проект «реформа милиции» получился, российским властям неминуемо придется преодолевать собственные традиции и стремиться к этому отсутствующему пока диалогу. Это не только простая логика здравого смысла, но и стандарт, к которому Россию призывают международная практика и документы организаций, в которых наша страна является полноправным членом.
Например, Совет Европы. Его рекомендации однозначно говорят о важности и незаменимости участия граждан в различных формах диалога, в поиске и принятии решений, всюду там, где требуется решать общественно значимые задачи. И реформа — милиции или же любой другой государственной службы — как раз такой повод. При этом содержание такого диалога может дать Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ).
Россия — одна из стран, активно поставляющих дела в Евросуд. И не стоит забывать, что постановления ЕСПЧ являются юридическими документами, обязательным для исполнения. Наша страна исправно платит компенсации, но нередко забывает про меры индивидуального характера и тем более меры общего характера. Процесс исполнения постановлений ЕСПЧ не может быть полным, если выпадает хотя бы одно из звеньев этого исполнения.
Меры общего характера — это как раз то, что направлено на изменение практики. Цель — изменить практику так, чтобы она не порождала однотипных дел. У нас же получается наоборот:
всякий раз мы получаем прогнозируемые, похожие на предыдущие постановления ЕСПЧ, что может означать только одно — страна ничего или практически ничего не сделала для трансформации своих институтов и практик работы государственных служб.
В этом смысле как раз очень убедителен массив постановлений ЕСПЧ в отношении России, в которых рассматривается деятельность милиции. Например, есть постановления, где критике были подвергнуты нарушения правил оформления задержанных, условия содержания в ИВС и отделениях милиции и другое. Например, при рассмотрении в ЕСПЧ жалобы «Федотов против Российской Федерации» было выявлено, что в России отсутствует контроль за точностью и актуальностью списков разыскиваемых лиц, ведущихся МВД. Можно предположить, что исполнение этого решения ЕСПЧ подразумевало не только выплату компенсаций, но и налаживание процедур организации и контроля за списками МВД.
Вполне возможно, что анализ постановлений ЕСПЧ по «милицейским» делам как раз и есть та деятельность, которой и стоит в первую очередь заняться разработчикам реформы МВД. Ведь только по пыткам в милиции Россия уже проиграла больше десятка дел.
И число таких проигранных дел растет с каждым годом. С 1998-го по 2006 год было вынесено два постановления по пыткам в милиции, в 2008 году — пять, в 2009-м — девять. Все эти проигранные дела похожи как братья-близнецы и по тому, как нарушались права человека, и по тому, как эти случаи расследовались.
Типичный сюжет «пыточных» дел выглядит так. Сотрудники милиции задерживают человека, а потом применяют к нему те или иные виды физического насилия. Цель — либо получить информацию о преступлении и преступниках, либо явку с повинной, либо признательные показания и прочее. Если после всего этого человек обращается с жалобой на пытки в российские правоохранительные органы, его жалобы либо остаются без ответа, либо по ним проводится поверхностная проверка, а если же все-таки возбуждается уголовное дело — его расследование может продолжаться годами.
Уже проигранные в ЕСПЧ «пыточные» дела говорят о событиях, которые происходили в разных регионах страны и относятся к 1998—2004 годам. Но правозащитным организациям, к которым, как правило, обращаются люди, пережившие пытки в милиции, очень хорошо известно, что проблема пыток в милиции до сих пор не решена. Только в 2009 году в фонд «Общественный вердикт» обратилось более 40 таких пострадавших; подобная ситуация и у правозащитников в регионах. Это означает, что пока не были предприняты какие-либо системные шаги, направленные на предотвращение пыток и насилия в милиции и на повышение эффективности механизмов восстановления прав тех, кто подвергся пыткам в милиции. Очевидно, что поиск решений, иначе говоря, исполнение мер общего характера, должен быть безотлагательным.
ЕСПЧ не претендует на суверенитет стран — участниц Европейской конвенции и потому не предписывает в своих постановлениях конкретных мер. Суд указывает на те цели, которые должны быть достигнуты государством, чтобы на практике не возникали аналогичные ситуации. Поэтому ошибочно думать, что, взяв постановление ЕСПЧ, в нем можно найти четкий и последовательный алгоритм решения, например, проблемы пыток.
Анализировать постановления ЕСПЧ и конструировать решение проблемы — это обязанность государства и его уполномоченных органов. Здесь важно сказать, что это задача не из легких. И, скорее всего, государственным органам, которые в будущем озаботятся поиском решений, будет трудно справиться.
Сейчас, когда поиск проекта реформы милиции ведется автономно на разных профессиональных площадках, оценка и анализ постановлений ЕСПЧ — то, что может стать общей повесткой для всех заинтересованных участников.
Пока каждый из участников ищет свой проект реформы милиции, время уходит. Хотя этот самый проект, вполне возможно, содержится в постановлениях ЕСПЧ по «милицейским» делам, которые Россия уже проиграла в Европейском суде.
Авторы — сотрудники фонда «Общественный вердикт».
