Цивилизация
Предложения президента о реформе системы представительства на региональном уровне, озвученные в его послании Федеральному собранию, призваны сыграть важную роль в развитии региональных избирательных систем. Однако послужат ли они делу укрепления демократии на региональном уровне или, напротив, усилят авторитарные тенденции, зависит от того, как они будут реализованы. В связи с этим хотелось бы высказать ряд соображений о том, как их следует воплощать с точки зрения потребностей в демократизации, а также высказать некоторые предложения из числа тех, которые обсуждались на «круглых столах» в рамках общественного проекта по созданию Избирательного кодекса РФ.
Тотальное внедрение пропорциональной системы недопустимо
Начну с одного из последних предложений – о необходимости выработки общего мнения относительно возможности перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Партии (точнее, их руководители) в этом вопросе в основном за. Тем громче должен прозвучать голос тех представителей общественности и экспертного сообщества, которые негативно относятся к тотальному внедрению пропорциональной системы. По моему мнению и мнению многих моих коллег,
перевод региональных и тем более муниципальных выборов полностью на пропорциональную систему увеличит разрыв между избирателями и представительными органами власти, лишит пассивного избирательного права не только беспартийных граждан, но и многих членов политических партий, усилит бюрократизацию политических партий и коррупцию в партийной верхушке.
Поэтому очень важно не допустить, чтобы поборники повального внедрения пропорциональной системы взяли верх в этом вопросе.
Тем не менее остается проблема. Выборы по одномандатным избирательным округам все чаще приводят к стопроцентной победе одной партии, и в результате доля этой партии в представительном органе оказывается непропорционально высокой. Однако выход из этой ситуации есть – без перехода на полностью пропорциональную систему. Мы предлагаем использовать смешанную избирательную систему. Но не «несвязанную», которая использовалась и используется в нашей стране, когда результаты по пропорциональной и мажоритарной половинам подводятся независимо друг от друга, а аналогичную той, что применяется в Германии на выборах как в бундестаг, так и в ландтаги.
Суть германской системы в том, что избиратель, как и у нас при использовании смешанной системы, голосует по двум бюллетеням: по одному – за партийные списки, по другому – за кандидатов, зарегистрированных в одномандатном округе (где могут баллотироваться не только партийные, но и независимые кандидаты). Но при этом мандаты распределяются с учетом результатов выборов как по единому округу, так и по одномандатным округам. Сначала определяется, кто победил в одномандатных округах. Это могут быть и независимые кандидаты, и кандидаты от партий, не преодолевших заградительный барьер. Далее суммарное число мандатов, получаемых партией, определяется, исходя из итогов голосования по партийным бюллетеням. Из этого числа вычитаются мандаты, полученные кандидатами от партии в одномандатных округах, а оставшиеся мандаты передаются кандидатам из партийного списка.
Эта система позволяет обеспечить пропорциональное представительство и при этом не потерять возможность голосовать за конкретных кандидатов, а также возможность баллотироваться независимым кандидатам. Кроме того, она существенно ограничивает возможности партийной бюрократии влиять на состав избранного депутатского корпуса, поскольку в первую очередь мандаты получают те кандидаты, которые пользуются непосредственной поддержкой избирателей.
Что касается использования партийных списков на муниципальных выборах, то, во-первых, здесь следует быть крайне осторожным и не навязывать их (даже в форме смешанной системы) тем муниципальным образованиям, где еще слабо развиты партии.
А во-вторых, считаю недопустимым использовать на муниципальных выборах закрытые партийные списки, то есть систему, при которой избиратель не может повлиять на состав избранных от партии кандидатов. На муниципальном уровне, где число распределяемых мандатов невелико и избиратели обычно хорошо знают кандидатов, следует использовать только открытые списки, позволяющие избирателям выражать свое предпочтение отдельным персонам из списка.
Барьер надо снижать
Президент сказал: «Партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта федерации». Это абсолютно правильно. Но как это сделать?
Возникает соблазн пойти тем же путем, которым пошел федеральный законодатель, установивший, что партии, за которые проголосовало от 5% до 6% избирателей, должны получить один мандат. Но на федеральном уровне такой подход был понятен: этим так называемым средним партиям (точнее, их лидерам) обеспечиваются места в Думе без особого ущерба для «главной» партии (если бы просто был восстановлен пятипроцентный барьер, они получили бы не менее 23 мандатов – в основном за счет партии-лидера).
На региональном уровне громоздить ту сложную юридическую конструкцию, которая была придумана для выборов в Госдуму, нет никакого резона. Поскольку при распределении 20–30 мандатов 5% голосов и так преобразуется всего в один мандат. В лучшем случае – в два.
Исходя из этого, можно предложить следующее:
- запретить использовать на региональных выборах барьер выше 5%;
- избирать по пропорциональной системе не менее 20 депутатов (поскольку 1/20 – это и есть 5%, и при меньшем числе мандатов партия, получившая 5%, рискует остаться без мандата);
- запретить использование для распределения мандатов метода делителей Империали. Этот метод значительно искажает пропорциональность распределения в пользу партии-лидера (давая ей один-два «лишних» мандата). Но в данном случае существенно и то, что он может приводить к ситуации, когда партия, преодолевшая заградительный барьер, не получает мандата.
Численность депутатов желательно увеличить
Теперь о выравнивании численности законодательных органов регионов. Тут действительно есть перекосы. Правда, пример Тувы не вполне удачен: в этой республике двухпалатный хурал, и в основной палате – законодательном собрании – всего 32 депутата. Примеры относительно крупных парламентов в небольших регионах – это Карачаево-Черкесская республика (73 депутата на 303 тысячи избирателей) и Хакасия (75 депутатов на 390 тысяч избирателей). А примеры другого рода – Хабаровский край (26 депутатов на 1 миллион избирателей), Пензенская область (25 депутатов на 1,1 миллиона избирателей), Тюменская область (34 депутата на 2,4 миллиона избирателей). И, конечно, Москва, бьющая все рекорды низкой представительности (35 депутатов на 7 миллионов избирателей).
Нужно ли исправлять эти перекосы? Думаю, что да. Но как? Полагаю, что
не стоит устанавливать верхний предел численности. Вряд ли у региональных властей есть какие-то административные стимулы для завышения числа депутатов. И если депутатов много, вероятно, это действительно нужно.
Скажем, в той же Карачаево-Черкесии – для обеспечения представительства разных народов.
А вот заниженная численность законодательного органа – это серьезный ущерб для демократии. Во-первых, ослаблена связь депутатов с избирателями. Во-вторых, малочисленному законодательному органу труднее контролировать исполнительную власть. И, наоборот, исполнительной власти легче контролировать такой парламент.
Поэтому установить нижний предел – в зависимости от числа жителей или избирателей – можно. Но можно пойти и другим путем, исходя из необходимости защиты избирательных прав граждан. Вот наши предложения:
- сохранить на региональных выборах смешанную систему;
- доля депутатов, избираемых как по мажоритарной, так и по пропорциональной составляющей, должна быть не менее трети и не более двух третей, то есть вклад каждой составляющей должен быть весомым;
- не допускать, чтобы на одного депутата, избранного по мажоритарной системе, приходилось в среднем более 200 тысяч избирателей;
- по пропорциональной системе избирать не менее 20 депутатов (по соображениям, изложенным выше, а также чтобы не было искажения пропорциональности).
Если будут приняты эти нормы, численность депутатов Московской городской думы не сможет опуститься ниже 55 депутатов, численность законодательной думы Хабаровского края и законодательного собрания Пензенской области – ниже 30 депутатов.
Но, вероятно, планку в 200 тысяч можно еще немного опустить.
Сохранить независимых кандидатов
Президент предложил освободить партии, не представленные в Государственной думе, но имеющие фракции в законодательных органах субъектов федерации, от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Это правильно, это мы тоже предлагаем. Другое дело, что в нынешней ситуации это коснется только единичных регионов. Кроме того,
президент отметил, что «в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам». Здесь непонятно: что это за «перспектива» и почему этого нельзя сделать прямо сейчас?
Если мы сохраняем жесткие требования к численности партий (40–50 тысяч членов и прочее), если число партий не будет увеличиваться (напомню, что сейчас их всего семь), то нет никаких причин, чтобы нельзя было отменить требования сбора подписей для допуска партий к выборам. Прямо сейчас, без всяких «перспектив».
Другое дело, что требование 40-тысячной численности на самом деле чрезмерно. Создавая искусственные барьеры для формирования новых партий, мы рискуем получить застой в партийной системе. Поэтому остается вопрос: может быть, лучше, наоборот, существенно облегчить создание новых партий, но при этом сохранить для партий, еще не получивших поддержки избирателей на выборах (хотя бы на уровне 3%), некий барьер для попадания в избирательный бюллетень в виде сбора подписей?
И еще один важный момент.
Если мы освободим от сбора подписей не только партии, но и выдвинутых ими кандидатов (а это, похоже, подразумевается), то мы поставим независимых кандидатов (то есть самовыдвиженцев) в наихудшее положение.
Недавние выборы в Мосгордуму в очередной раз показали, что при нынешнем законодательстве и репрессивной практике его применения отказать в регистрации на основании «проверки» подписей можно любому неугодному кандидату. И регистрируются по подписям почти исключительно кандидаты-«дублеры». Еще несколько таких шагов, и независимые кандидаты исчезнут «как класс». Кто-то, вероятно, считает, что такая тенденция способствует «укреплению» партий. На самом деле она способствует их застою, который неизбежно наступает при искусственном ограничении конкуренции.
Необходимо незамедлительно пересмотреть нормы, позволяющие пристрастно «браковать» честно собранные подписи. Необходимо увеличить допустимую долю «брака» в подписных листах. Что значит отказывать в регистрации при 10% «бракованных» подписей? Это ведь значит, что не допускают до выборов того, у кого 90% собранных подписей достоверны и действительны.
Подозреваю, что президент даже не знает об этой проблеме. Наверняка ему об этом не сказали ни Чуров, ни руководители партий.
И в связи с такой ситуацией следует вернуться к вопросу об избирательном залоге. Не поспешили ли с его отменой? Пожалуй, стоит подумать о его возвращении.
Навести порядок, но не ликвидировать
Предложение «навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах» можно только приветствовать. Но дальше в послании предлагается взять за основу нормы законов о выборах президента и Государственной думы. Однако эти нормы не годятся для муниципальных выборов. На федеральных выборах под именем «досрочное голосование» предусмотрена совсем иная процедура, нежели на муниципальных. На федеральных выборах досрочно голосуют в отдаленных и труднодоступных местах – все вместе. А на муниципальных выборах каждому избирателю предоставлена возможность проголосовать досрочно по его собственному желанию.
Отказаться от досрочного голосования на муниципальных выборах значит лишить часть избирателей возможности реализовать свое активное избирательное право. Ведь на этих выборах бессмысленно вводить открепительные удостоверения. А голосование по почте в наших условиях тем более нереально.
Но как же быть со злоупотреблениями при досрочном голосовании, о которых постоянно говорят и пишут? Можно ли искоренить эти злоупотребления? Думаю, что это вполне реально, но только если изменится отношение к этим злоупотреблениям со стороны судов, правоохранительных органов и в первую очередь прокуратуры. Впрочем, как и ко всем остальным злоупотреблениям на выборах. Было бы хорошо, если бы гарант Конституции задумался над этим.
Но можно предложить и ряд законодательных мер. Например, сократить период досрочных выборов: ведь за 15 дней до дня голосования избиратель, скорее всего, еще не получает достаточную информацию, чтобы сделать осознанный выбор. Имеет смысл также сделать обязательной процедуру отдельного подсчета голосов, если досрочно проголосовало более 1% избирателей.
Такой же подход должен быть и к открепительным удостоверениям. С одной стороны, бороться со злоупотреблениями с помощью прокуратуры и других органов. С другой – улучшать законодательство. Вот здесь как раз имеет смысл ввести для регионов нормы, действующие на федеральных выборах. И установить ответственность за изготовление «лишних» открепительных, как это сделано для избирательных бюллетеней.
Автор – эксперт ассоциации «Голос», руководитель общественного проекта по созданию Избирательного кодекса РФ.
