Цивилизация
«Гражданское общество слабо, уровень самоорганизации и самоуправления невысоки», — пишет в статье «Россия, вперед!» Дмитрий Медведев.
Тема местного самоуправления и значимости процессов на уровне отдельных территорий не раз звучала в выступлениях и посланиях первых лиц. Итогом стал ряд политических шагов: запуск муниципальной реформы, введение схемы отстранения глав местного самоуправления, попытки усиления роли общества в проведении жилищно-коммунальной реформы, решение об открытии президентских приемных в регионах. Но
в силу различных причин муниципальная тематика так и не стала приоритетным направлением федеральной политики, а результаты принятых мер оказываются неоднозначны и противоречивы.
Как следствие, местное самоуправление не стало ни эффективным инструментом «властной вертикали», ни самостоятельным игроком. Муниципальная власть все чаще воспринимается как ненужная и обременительная прослойка. В прессе уже появился термин «местное несамоуправление». Подтверждением этого стало доводящее ситуацию до абсурда заявление губернатора Красноярского края Александра Хлопонина о целесообразности вовсе отменить главы муниципальных образований и назначать их распоряжениями региональных властей.
К сожалению, в России так и не появилось субъекта, заинтересованного в развитии местного самоуправления. А муниципальная реформа, как принято считать, реализована лишь из-за того, что ее «забыли отменить». Чиновникам не приходит в голову, к чему бы нынешнюю муниципальную власть можно было приспособить. Исторические аналогии с земской реформой Александра II малопонятны и выглядят как отстраненные абстракции. Нечто подобное происходит и с другими «низовыми» реформами – жилищно-коммунальной и судебной.
Результатом скептического отношения к заявляемым сверху преобразованиям в сфере самоуправления является их саботирование, а в ряде случаев и прямое извращение.
Стоило, например, включить в Послание президента Федеральному собранию 2008 года пункт о расширении возможностей участия общественных организации в муниципальных выборах, как такая возможность вовсе была исключена.
На это можно было бы не обращать внимания, если считать муниципальную тему малозначимой. Ведь решать текущие коммунальные задачи или менять трубы нынешнее местное самоуправление более или менее в состоянии, и предложения Хлопонина выглядят даже рационально. А вот если мы хотим заняться поставленными в статье президента проблемами – преодолеть «застарелую привычку полагаться в решении проблем на государство», не допустить рецидива центробежных тенденций, искоренить вековую коррупцию, разрушить патерналистские настроения, безынициативность, дефицит новых идей, обеспечить энергоэффективность и улучшить экологическую ситуацию, наконец, привить вкус к правовой культуре, – то от государства в ближайшее время потребуется серия решительных действий по модернизации «снизу».
Избирать или назначать?
Как известно, муниципальная реформа дала возможность выбирать из нескольких вариантов избрания глав местного самоуправления – через прямые выборы, утверждение местным собранием депутатов и введение должности сити-менеджера. Первый вариант остается наиболее понятным избирателям, второй и третий остались пока экспериментальными. Казалось бы, разделение постов главы муниципалитета и сити-менеджера должно разделить полномочия: сильный мэр представляет интересы территории, ведет диалог с гражданами, выбивает федеральное и региональное финансировании, а сити-менеджер руководит администрацией. Однако, как показала практика, такое разделение работает плохо. И дело даже не в личной или клановой конкуренции: к такой схеме, прежде всего, не готов сам управленческий аппарат. Что же касается избрания главы депутатами, то она сегодня является скрытой формой назначения главы муниципального образования.
Однако проблема даже не в выборе одной из трех схем, а в периодических попытках ревизии сделанного выбора. Чаще всего это инструмент давления на главу муниципального образования: через отмену (или угрозу отмены) прямых выборов от него требуют большей уступчивости.
В 2009 году инициативы отмены прямых выборов мэров стали политической технологией, прокатившейся по российским регионам (Курган, Нижний Новгород, Иркутск, Казань, Ульяновск). И это вполне естественно – ведь контроль над муниципалитетами сегодня является важным аппаратным, номенклатурным, политическим, а нередко и финансовым ресурсом.
Снизить политическую остроту здесь можно только через введение на несколько лет моратория на отмену прямых выборов глав МСУ. С момента принятия в 2003 году 131-го закона у территорий было достаточно времени, чтобы определить для себя оптимальный вариант. Там, где избран вариант сити-менеджера, пусть эта схема апробируется. Но там, где этого не произошло, требуется, как минимум, 5-летнее замораживание практики «муниципальных переворотов», проводимых через отмену выборности мэров.
Голосовать или рисовать?
Не секрет, что общественная инерция – серьезнейший тормоз, который препятствует активности муниципальной жизни. У этого есть немало причин, многие из них описаны в статье «Россия, вперед!». Однако в последние годы налицо тенденция снижения интереса и доверия граждан к выборному процессу. На муниципальном уровне это ощущается особенно остро. Надо признать: имеющиеся стереотипы у граждан о недобросовестности избирательных комиссий порой имеют под собой основания. Не случайно так много дебатов возникло вокруг итогов выборов 11 октября в отдельных территориях.
Здесь сам собой напрашивается ряд изменений. Например – процедуры формирования избирательных комиссий.
Переход к формированию избиркомов на основе равного участия представителей всех зарегистрированных политических партий (не только парламентских) снизил бы подозрения в сговорах и дал бы импульс развитию малых партий, о котором говорилось в прошлогоднем Послании президента.
А вызывающую множество вопросов процедуру досрочного голосования можно и вовсе отменить.
Бюрократизироваться или модернизироваться?
Местное самоуправление сегодня болеет теми же болезнями, что и государственный аппарат. Чаще всего муниципалитет – это тот же госорган, только еще хуже – ниже зарплаты и квалификация, меньше компьютеров, не хватает средств на элементарные нужды. Работа сводится к формализованным процедурам выделения средств и оперативному реагированию на вызовы, в то время как на задачи развития не хватает ни сил, ни средств, ни времени. Диалог с гражданами тоже часто ведется по принципу «вас много – а я одна».
В то же время в регионах есть опыт поддержки модернизации работы муниципалитетов – например, через гранты. Первые попытки в этом направлении делает Минрегионразвития. Полагаю, что федеральная власть могла бы найти рычаги по стимулированию такой модернизации. Начать можно с малого – предложить органам МСУ вдвое сократить сроки рассмотрения обращений граждан и организаций. «Передовые» муниципалитеты можно и поощрить. Такой несложный шаг мог бы в корне изменить характер работы местных органов власти, а возможно, и других муниципальных учреждений. Есть смысл принять во внимание и другие передовые практики. Например, в одном из волжских городов мэр установил в своем кабинете видеокамеры, фиксирующие очереди в поликлиниках и других муниципальных учреждениях. И всего за несколько недель многолетнюю проблему удалось решить!
Контролировать или коррумпировать?
Не секрет, что упомянутая президентом «вековая коррупция» существует не только на верхних, но и на нижних этажах власти. За последние два года было возбуждено более 100 уголовных дел против глав муниципальных образований. Да, порой в таких делах имеются признаки политического заказа. Но число очевидных коррупционных скандалов продолжает расти.
Коррупцию в муниципальной среде можно разделить на две части. Источником первой является глава муниципального образования, стремящийся конвертировать свой административный ресурс в получение личной выгоды. Второй вид коррупции – «низовой», когда злоупотребление служебным положением осуществляется без ведома руководителя муниципального органа.
Соответственно, проблему необходимо решать с обеих сторон. Внешний аудит коррупционной составляющей решений администрации могут провести, например, муниципальные депутаты. Для этого необходимо разработать и предложить методики соответствующей экспертизы. А для создания института экспертизы главами действий подчиненных имеет смысл исследовать существующие муниципальные практики, чтобы вооружить руководителей территорий наиболее эффективными инструментами антикоррупционного контроля.
Укрупнять или оставить как есть?
А обладают ли муниципальные образования в нынешнем виде потенциалом к развитию. Было бы странно затевать инновационный процесс там, где вовсе нет экономической активности. Каждый из нас по своему опыту знает, что территории в России даже в рамках одного региона развиваются, мягко говоря, неравномерно. И эти диспропорции только возросли в ходе последней реформы, когда число муниципальных образований выросло с 12 до 24 тысяч, но многие из них влачат жалкое существование.
Как правило, от 50 до 80% средств местных бюджетов идет на содержание управленческого аппарата. При этом попытки внятных критериев размеров муниципальных образований так и не были созданы.
Возьмем относительно сопоставимые по территории и численности населения Калининградскую (937 тыс. человек) и Курскую (1,18 млн) регионы: численность муниципальных образований составляет соответственно 22 и 540. Некоторые «брошенные» территории уже стремятся к вхождению в более успешные. Например, жители бывшего ЗАТО «Чехов-7» добиваются присоединения к подмосковному Чехову. Ситуация усугубляется и неодинаковой плотностью населения. В Якутии площадь муниципального образования «город Мирный и Мирненский район» сопоставима с площадью Новосибирской области, а Тындинский район (Амурская область) больше Ирландии и сопоставим с Австрией.
Надо сказать, что идея укрупнения муниципальных образований не противоречит и общемировым тенденциям – в том числе в странах с «продвинутой» англосаксонской моделью местного самоуправления. В Дании число муниципалитетов постепенно сократилось с 1365 до 96, в Норвегии за полвека произошло почти двукратное сокращение (с 700 до 420), а в Швеции – с 1500 до 290! В Бельгии доля муниципалитетов с населением менее 1 тыс. человек составляет меньше двух десятых процента, в Эстонии их только 24 и 254. В Японии и США по инициативе снизу широко идет создание надмуниципальных образований.
Укрупнение муниципальных образований – отражением объективных экономических и демографических тенденций. В условиях кризиса объективно растет роль экономически успешных муниципальных образований, способных выступить локомотивами развития территорий.
Другое дело, что укрупнение следует проводить на рациональной основе – с учетом мнения граждан и без ущемления прав жителей, выбравших путь «бедного, но гордого» существования в депрессивных муниципальных образованиях.
Автор — председатель Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике.
