Цивилизация
Одна из нерешенных проблем только что закончившегося президентства – бюрократия, превратившаяся, по словам Владимира Путина, в «надменную касту». Новому президенту Дмитрию Медведеву эта проблема достается в наследство в полном объеме.
Идущий в настоящий момент процесс можно охарактеризовать как «перезагрузку бюрократии». И если ничего не предпринимать, то существует большая вероятность, что обновленная бюрократия будет еще более коррумпированной, непрофессиональной и надменной.
Программную речь тогда еще кандидата в президенты Дмитрия Медведева страна услышала в середине февраля в Красноярске. Хорошая речь, речь либерала: «свобода лучше, чем несвобода» и все такое прочее. Конечно, есть что поправлять в программных положениях, если рассматривать их через призму практической реализации. Однако нельзя не признать, что сказанные слова определенно дают некоторую надежду на успех в борьбе с «надменными». Парадоксальная ситуация: бюрократия, во многом благодаря которой Дмитрий Медведев стал президентом, с большой вероятностью будет саботировать его реформы.
Чиновничеству нужна была стабильность, потому что, как отмечалось в президентском послании Федеральному собранию еще в 2005 году, «недобросовестная часть бюрократии научилась потреблять стабильность в своих интересах». Бюрократия получает эту стабильность. Но это совсем не означает ее лояльность к необходимым преобразованиям.
Можно не сомневаться, что изменения в структуре федеральной исполнительной власти будут. Да и как им не быть. Ведь уже с осени минувшего года можно слышать признания высокопоставленных чиновников в том, что административная реформа образца 2004 года не совсем удалась. С такой оценкой можно согласиться, если только очень снисходительно относиться к результатам административного реформирования. Потому что никакого рафинированного разделения министерств и ведомств на правоустанавливающие, контрольно-надзорные и управляющие госимуществом не получилось. Реформа, к сожалению, была сведена к структурно-организационному перетряхиванию органов власти и написанию административных регламентов. А как же мотивационный механизм чиновничества? Ведь если оно по-прежнему ориентировано на получение административно-статусной ренты, то никакие регламенты не сделают его работу более эффективной. Вот и сейчас
не слышно признаний того, что сделать бюрократию эффективной может прежде всего ее здоровая мотивация.
Структура органов власти – интересный, но отнюдь не приоритетный вопрос. «Рисование квадратиков» (я так его называю) — занятие, безусловно, захватывающее. Сужу об этом по личному опыту, так как в далеком уже 1998 году, когда отставки-назначения правительства следовали одна за другой, был приобщен и к данному увлекательному процессу.
Однако бюрократии увлеченность структурными реорганизациями необходима, когда ей ничего не хочется менять. Это тот самый случай, когда содержание подменяется формой.
Бюрократия приспособится к любой новой структуре. Перезагрузка пройдет максимально безболезненно.
Более того, такой формат позволяет бюрократии претендовать на получение дополнительных полномочий. И это уже происходит. К примеру, Минсельхоз выступил недавно с предложением перераспределить часть функций других ведомств в его пользу. Речь, в частности, шла о контроле за качеством продовольствия, о тарифном регулировании агроимпорта и регулировании земельных отношений.
Благоприятнейшие условия для безболезненного приспособления и одновременного усиления дает бюрократии и программа социально-экономического развития до 2020 года. Сегодня все внимание этой программе, и в тени этого внимания старая-новая бюрократия приспосабливается к новому президенту. Программа — дело важное, но грош цена стратегическим приоритетам, если они, пусть и невольно, мешают выполнению неотложных задач.
Между тем уже переходное время от старого к новому президентству можно было бы использовать с гораздо большей пользой для того, чтобы хорошие идеи, прозвучавшие в программных речах Дмитрия Медведева, не оказались профанированы перестроившейся бюрократией. Во-первых, должно быть гораздо конкретнее сказано, каким видится новый административный аппарат. Следует изменить приоритеты административной реформы. Главное – не структурная организация органов власти (хотя и здесь важно исправить очевидные ошибки), а формирование здорового мотивационного механизма чиновничества. А это прежде всего введение такой системы оплаты труда госслужащих, где уровень зарплаты был бы прямо увязан с эффективностью труда. Какое-то движение в данном направлении началось несколько лет назад. Я имею в виду БОР (бюджетирование, ориентированное на результат). Но ведь это технология бюджетирования ведомств, а ключевое значение имеет БОР уровня конкретных исполнителей. К сожалению, к этому мы даже не подступались.
Во-вторых, должны быть четко названы конкретные меры по борьбе с коррупцией. Да, в интересах дела не все можно предавать огласке. Но очень многое – можно и нужно. Мы же пока только и слышим правильные слова о необходимости борьбы с коррупцией, о будущем соответствующем национальном плане и т. п. Этого явно недостаточно.
Ведь если бы были озвучены реальные антикоррупционные меры, даны соответствующие поручения, процесс очищения бюрократии уже бы активно шел.
Немало обнаружилось бы и тех, кто не стал бы энергично искать места в будущем бюрократическом аппарате, а постарался бы уйти из этой сферы. А иные и не пошли бы на государственную или муниципальную службу, если там начинают так «гайки закручивать». Важно ведь не только очистить нынешний бюрократический аппарат, но и не допустить его нового «загрязнения».
Как всегда, лучше всего личный пример. Особый режим открытости должен быть установлен для гражданских служащих, назначение (представление) на должность и освобождение (представление на освобождение) от должности которых осуществляется президентом или правительством Российской Федерации. Их, кстати, не так много — несколько сотен. Но это как раз та «голова», с которой «рыба» не должна «тухнуть».
Указанные служащие должны представлять по запросу общероссийских средств массовой информации сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не только в отношении себя, что уже предусматривается действующим порядком, но и в отношении супруги и детей. После увольнения с гражданской службы такие сведения должны представляться пожизненно. Также
пожизненным в отношении всех госслужащих должен быть запрет на занятие государственных должностей в случае осуждения за взяточничество.
Должна быть введена уголовная ответственность юридических лиц за коррупцию. Актуальность данной меры предопределяется, к примеру, широко распространенной сегодня системой «откатов» при получении контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд. Эти и другие меры вполне могут реализовываться уже сегодня. Мы упускаем время. Опять неправильно расставили приоритеты. А это самые что ни на есть комфортные условия для того, чтобы старый бюрократический аппарат перенастроился, приспособился и в конечном итоге еще более окреп.
Бюрократия – как мутирующий вирус. Если допустить еще одну мутацию, то понадобится система профилактики, включая вакцинацию и противоядие. У нас нет пока ни того ни другого.
В предыдущие годы неэффективность административного аппарата была не так ощутима. Поскольку ее демпфировали ошеломляющий рост цен на нефть, долгожданная отдача от тяжелейших рыночных реформ 90-х годов и относительно успешные преобразования по ряду направлений в начале 2000-х годов. Но времена меняются. Нестабильность на мировых финансовых рынках пока не критична, но и хорошего от нее мало. Борьба с инфляцией настолько неэффективна, что не перестаешь удивляться. Налицо явный дефицит идей (да и откуда же им взяться при таком-то бюрократическом аппарате). И в этих условиях, если бюрократии будет дана возможность «перезагрузиться», именно она станет главным тормозом необходимых преобразований.
