Цивилизация
Отложенная на время выборов тема борьбы с коррупцией возвращается. На недавней встрече с руководством Государственной думы Владимир Путин сказал, что вымогателям взяток «хорошо бы… как было в средневековые времена», отрубать «лапу», которая тянется «за соответствующей мздой». Но все восемь путинских лет, пока, по данным международных организаций, уровень коррупции в стране только рос, власти воздерживались не только от средневековых, но и от вполне современных мер. При том что внешне Россия демонстрировала готовность к цивилизованной борьбе с коррупцией и в 2006 году присоединилась к двум международным конвенциям. Отвечать за взятые обязательства теперь придется новому президенту Дмитрию Медведеву. Об антикоррупционном наследстве Путина в интервью «Газете.Ru--Комментарии» рассказывает директор российского отделения организации Transparency International Елена Панфилова.
— Чего не хватает России для борьбы с коррупцией?
— Сейчас в России невозможно преследовать за коррупцию, поскольку не существует ее определение. Невозможно осудить чиновника именно за коррупцию. Нет определений для целого набора правонарушений, например, злоупотребление влиянием, торговля им, оказание давления и использование служебного положения с коррупционными целями. У нас этого в законодательстве нет именно потому, что не существует определения самого этого явления. Есть набор статей коррупционной направленности в Уголовном Кодексе и все.
— При этом Россия уже довольно давно присоединилась к международным антикоррупционным пактам.
— В феврале 2006 года была ратифицирована конвенция ООН о борьбе с коррупцией. В июле того же года Россия присоединилась к конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Международная практика такова, что стране, подписавшей конвенцию, чтобы та начала работать, дается время на синхронизацию ее норм с национальным законодательством.
Кроме того, существует конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которую Россия не подписывала и не ратифицировала. Но если мы будем вступать в ОЭСР, то будем вынуждены это сделать. А задача вступить в ОЭСР к 2010 или 2012 году поставлена. Конвенция требует введения уголовной ответственности за коррупцию в третьих странах. Подписав конвенцию, Россия будет обязана преследовать своих бизнесменов за подкуп должностных лиц за рубежом. Для нас это новация.
Летом 2006 года на саммите в Санкт-Петербурге члены большой восьмерки подписали декларацию о борьбе с коррупцией высших должностных лиц. То есть подписавшиеся согласились отслеживать незаконные денежные потоки высших должностных лиц. На ближайшем саммите встанет вопрос о выполнении этой декларации.
— Каким образом контролируется выполнение конвенций?
— Поскольку конвенция ООН была подписана совсем недавно, в 2003 году, механизм ее реализации не до конца разработан. С конвенцией Совета Европы дело обстоит более определенно. Страна, ее подписавшая, автоматически становится членом GRECO – организации, которая проводит постоянный мониторинг исполнения положений конвенции. Невозможно подписать и ничего не делать. Рано или поздно стране зададут неприятные вопросы.
Конвенция дает возможность странам унифицировать национальное законодательство так, чтобы черное везде называлось черным, а белое везде называлось белым, чтобы понимание коррупции было бы общим.
Ряд стран использовал в своем законодательстве разработанные в рамках конвенции определения. Были приняты рамочные определения коррупции и составлены перечни правонарушений коррупционной направленности, которые должны наказываться соответствующим образом.
Мы друг друга можем дурить сколько угодно, рассказывая там и сям о предпринимающихся титанических усилиях по обузданию коррупции. Но связав себя международными обязательствами, придется говорить, что происходит на самом деле.
На заседаниях GRECO нужно будет показывать, в чем заключается реальная борьба с коррупцией, а не ее имитация. И будет довольно трудно объяснить, почему мы боремся с коррупцией именно так – всё больше декларациями, громкими заявлениями и наполеоновскими планами. Надо отметить, что в GRECO страны представляют не политики или эксперты, а те, кто занимается практической борьбой с коррупцией: прокуроры, полицейские – товарищи по цеху из других стран, которых трудно провести Они по своей работе точно знают, как это должно делаться. И продать им под видом борьбы с коррупцией то, что таковой не является, будет довольно сложно.
— Что может предъявить Россия сейчас?
— Прошлой зимой президент Владимир Путин подписал указ о создании Межведомственной рабочей группы для приведения законодательства в соответствие с требованиями подписанных конвенций. Рабочая группа, которую возглавил помощник президента Виктор Иванов, должна представить проект закона о противодействии коррупции, где впервые в российской практике будет дано определение коррупции. Первоначально группа должна была отчитаться к 1 августа 2006 года, но дата отчета несколько раз переносилась. Теперь ее наработки получит уже новый президент.
Обе конвенции и, в первую очередь, конвенция ООН требуют, чтобы в стране для борьбы с коррупцией был создан новый или наделен соответствующими полномочиями уже существующий орган.
Борьба с коррупцией не должна быть распылена по куче министерств и ведомств, подразделений и департаментов.
Существует три варианта создания такого органа. Он может быть отдельным, как Росфинмониторинг, который был создан во исполнение подписанной Россией международной конвенции по борьбе с отмыванием преступных доходов. Это может быть по преимуществу консультативный орган, нечто похожее на Национальный Антитеррористический Комитет, в который входят руководители и представители различных правоохранительных ведомств. В конце концов, полномочия по борьбе с коррупцией может получить существующий правоохранительный или какой-то иной орган.
— Создать такой орган, в принципе, вполне посильная для бюрократии задача.
— Видимо, причина такого долгого согласования в том, что
никто не хочет, чтобы орган с такими полномочиями контролировал представитель недружественной группировки во власти.
Ни для кого не секрет, что недоверие внутри элит достигло параноидальных размеров. Каким будет этот орган, сейчас я сказать не могу, потому что у каждого сценария есть влиятельные лоббисты.
— Есть ли примеры того, как работает конвенция в других странах?
— Например, во исполнение международного антикоррупционного законодательства в Румынии были приняты очень серьезные законодательные и практические меры. Там полностью изменилась система контроля коррупции. Неисполнение требований конвенции мешало вступлению в Евросоюз. Это давление заставило власти создать систему противодействия коррупции, в значительной мере независимую от сторонних влияний.
Сейчас румынская антикоррупционная служба настолько почувствовала свою силу, что выдвинула обвинения против ряда весьма высокопоставленных чиновников.
А, скажем, Украина стала разочарованием. Ровно ничего во исполнение международных конвенций сделано, увы, пока не было. Они по нашей общей советской привычке пытались не очень удачно заболтать вопрос. Так прошло несколько раундов отчетов перед GRECO. В отчетах экспертов этой организации была написана правда, что ничего существенного не было сделано. Перспектива публичного обсуждения в Европе бездействия властей по борьбе с коррупцией выглядела неприятно. Именно
перспектива публичного позора заставила украинские элиты заговорить на более или менее нормальном языке и начать содержательную работу по вопросу коррупции.
Они пообещали заняться делом и сейчас пытаются найти консенсус.
Так что сейчас и мы должны будем что-нибудь делать, конвенции мы подписали, все возможные сроки для того, чтобы подготовиться, прошли. Вся ответственность за применение на практике норм международного антикоррупционного законодательства теперь ложится нового президента.
Беседовал Евгений Натаров
