Цивилизация
Генеральный прокурор Юрий Чайка неожиданно высказался о необходимости радикальной реформы правоохранительных органов, в частности, прокуратура, которую он возглавляет, должна лишиться права проводить предварительное следствие. Подобное решение неоднократно предлагали и независимые эксперты. В частности, об этом говорится в отчете, который обнародовала Межрегиональная ассоциация правозащитных организаций «Агора». О том, как меняется политическая роль прокуратуры, «Газете.Ru-комментарии» рассказали председатель «Агоры» Павел Чиков и эксперт Независимого экспертно-правового совета Андрей Похмелкин.
Андрей Похмелкин: «В стране, где нет разделения властей, прокуратура выполняет команды».
— Андрей Валерьевич, как изменилась политическая роль прокуратуры с назначением нового генерального прокурора?
— Реальное положение дел в прокуратуре, ее роль не изменились, да и не могли измениться. Приход одного человека или даже целой команды на систему никак не повлияет. При Устинове прокуратура не была влиятельным политическим органом, она просто выполняла кремлевские заказы. То же будет делать и прокуратура, возглавляемая Чайкой. Сегодня это инструмент кремлевской администрации, которая использует ее для решения своих политических задач.
— Как, по-вашему, устроен механизм зависимости? Он заложен в устройство прокураторы?
— Это заложено изначально. Но зависимость связана и с созданием пресловутой вертикали власти.
Когда в стране нет реального разделения властей, когда нет реальной оппозиции, прокуратура, как, впрочем, и любой другой правоприменительный орган, становится лишь инструментом проведения политики власти.
Но это никак не орган, обеспечивающий законность и влияющий на правовую политику в стране. Это обусловлено общей политической ситуацией, полным уничтожением даже намека на разделение властей.
— То есть в 90-е годы работа прокуратуры была менее зависима от власти? На чем это можно проследить?
— Дело в том, что прокуратура в том виде, в котором она существует сегодня, была задумана как орган надзора в условиях тоталитарной власти. И надо заметить, что в условиях советской системы прокуратура в известной мере играла и позитивную роль. Она была уместна и органично сочеталась со всей системой государственной власти в стране. Прокуратура действительно занималась надзором за законностью. Может быть, законы были неправильные, но прокуратура выполняла свою функцию. В условиях демократизации прокуратура в нынешнем виде не вписывалась в систему и одновременно не реформировалась. Когда же стала выстраиваться вертикаль власти, прокуратура заняла то же самое место.
Только, в отличие от прежних советских времен, когда перед прокуратурой не ставились политические задачи, сегодня перед ней такие задачи ставятся.
Хотя правильнее назвать эти задачи не политическими, а политиканскими. Прокуратура их успешно выполняет.
— В чем принципиальное отличие прокуратуры в западной правовой системе от советской?
— Прокуратура в западной правовой системе не является органом надзора. Это орган уголовного преследования. Единственная функция, которую она должна выполнять, это выдвижение обвинения и поддержка его в суде. Советская и в известной степени российская прокуратура — это органы всеобъемлющего надзора. Конечно, на 90% надзор мифический, виртуальный, поскольку реально его осуществлять невозможно. В советское время это делалось за счет мощного партийного аппарата. Сегодня решения принимают тоже во многом администрации региональных органов.
Сегодня действия прокуроров крайне избирательны и зависят от команды, которую они получают.
— То есть самое опасное — это надзорные функции?
— Самую свою негативную роль прокуратура выполняет при осуществлении уголовного преследования, которое есть у прокуратуры и на Западе, и у нас. Лишать прокуратуру этой функции нет смысла. Можно забрать функции общего надзора — участие в рассмотрении гражданских и арбитражных дел. Это было бы правильно. Но это не принципиально сейчас, если говорить о месте и роли прокуратуры в государственно-правовой системе. Негативные действия прокуратуры связаны с осуществлением уголовного преследования, то есть своих прямых задач. Это происходит потому, что, как я уже говорил, она существует в стране, лишенной нормальной политической системы, лишенной оппозиции. В стране, где нет разделения властей, прокуратура выполняет команды.
Обуздать прокуратуру в процессуальном плане может только суд, за которым окончательное решение. Судебная же система у нас как таковая сегодня не существует.
Суд находится в тотальной зависимости от органов исполнительной власти. Поэтому прокуратура и суд образуют уродливый симбиоз.
Когда мы оцениваем нашу правоприменительную систему, необходимо исходить из того, какая у нас политическая система, какой политический режим и какова политическая ситуация. Без изменения всего этого говорить о совершенствовании институтов прокуратуры или суда бессмысленно.
— В 90-е прокуратура больше соответствовала своим задачам?
— Ситуация была не такой тяжелой, как сегодня. Прокуратура, конечно, и тогда выполняла заказы власти, и в этом плане власть не изменилась, но ситуация в стране была другая. В 90-е годы существовала оппозиция, поэтому такой тотальной зависимости прокуратуры и суда от органов исполнительной власти не было. Это хорошо видно на примере многих уголовных дел: и оправдательных приговоров в тот период было гораздо больше, и суды присяжных функционировали не так, как сегодня, и прокуратура вела себя сдержаннее, чем сегодня.
Все-таки были ограничения, связанные с деятельностью оппозиции, с возможной сменой власти, что порождало опасение и стремление выполнять все, что идет из Кремля.
Я регулярно езжу на Украину, и там ситуация тоже не очень благоприятная, но она выгодно отличается от нашей тем, что там существует реальная оппозиция. Там есть восток и есть запад. И никто никого никогда не переборет. Поэтому, когда судья получает указание от губернатора сделать то-то и то-то, он понимает, что сейчас этот губернатор, а завтра придут другие, а это значит, что не обязательно безропотно выполнять все, что приказывают, подталкивая к беззаконию. У нас же ситуация прямо противоположная.
Все понимают, что все это всерьез и надолго, нет никакой оппозиции, смены власти не будет, и поэтому ей нужно подчиняться безропотно. Такова позиция прокуратуры и суда.
В той же Украине есть оппозиционная пресса, есть оппозиционные силы, которые могут инициировать рассмотрение того или иного вопроса в парламенте. У нас же все находится под единым началом. Дело не в конкретных людях, а в общей системе. Сегодня можно назначить генеральным прокурором самого безгрешного и самого квалифицированного человека, но он ничего не сделает.
Павел Чиков: «Текущим ремонтом повысить эффективность прокуратуры невозможно».
— Павел Владимирович, можно ли говорить об изменениях в работе прокуратуры после назначения нового руководителя?
— Да, можно. Генеральная прокуратура РФ стала четко и последовательно выполнять задачи кремлевской администрации. Стало гораздо меньше аппаратных игр с ее участием. Первой задачей стала реализация комплекса мер по восстановлению положительного имиджа одного из официальных преемников Путина — Сергея Иванова. Его имидж сильно пострадал при бывшем генпрокуроре и главном военном прокуроре. В 2005-м и начале 2006 года Владимир Устинов и Александр Савенков устроили целую кампанию по дискредитации Министерства обороны.
Истинной мотивацией конфликта между Главной военной прокуратурой и Министерством обороны в 2005–2006 годах, безусловно, была борьба различных кремлевских группировок за власть. Однако в тот момент позиция военных прокуроров полностью совпала с общественными ожиданиями, и именно это позволило главному военному прокурору создать угрозу растущим амбициям министра обороны.
На коллегии Генпрокуратуры, прошедшей 3 февраля 2006 года, сообщалось, что за предыдущий год к уголовной ответственности были привлечены 16 тысяч военнослужащих, 550 офицерам предъявлено обвинение в насилии над солдатами. Ранее утверждалось, что дедовщина в армии в 2003–2004 годах росла на 25% ежегодно. А в сентябре 2005 года военная прокуратура вскрыла в армии систему масштабного мошенничества с жильем: более 10 тысяч нарушений закона, свыше 130 заведенных уголовных дел, уже осуждены 62 человека, среди которых 34 старших офицера.
Финальным аккордом стало нашумевшее «дело Сычева», поднявшее невиданную ранее волну публикаций об армейском произволе. Профессиональная пиар-раскрутка дела с участием целого арсенала государственных информагентств призвана была похоронить имидж Сергея Иванова и пресечь его президентские амбиции. Это, судя по всему, не входило в планы самого Владимира Путина.
Закончилось противостояние уходом Савенкова в отставку, интересы общественности в армии сразу же перестали быть приоритетом работы Генеральной прокуратуры России.
Юрий Чайка же первым делом поручил новому главному военному прокурору Сергею Фридинскому проверить якобы полученную информацию об оказании давления на свидетелей по делу Сычева, после чего дело это спустилось на тормозах.
Контроль над реализацией нацпроектов, сопровождение процесса объединения регионов, избирательная кампания в Госдуму, требования экстрадиции «беглых» врагов Кремля, нейтрализация попыток «олигархического» реванша и защита репутации официальных преемников Путина — вот так я представляю себе основные задачи нового генерального прокурора. Его основная задача — обеспечить плавный переход власти без смены курса и потрясений. Таким образом, новый генпрокурор сделал свое ведомство более предсказуемым.
После его прихода все заместители генерального и прокуроры многих регионов были отправлены в отставку. Однако связано это в большей степени со сменой команд. Ушли прокуроры Москвы, Тверской, Нижегородской, Самарской, Брянской, Вологодской, Курской, Воронежской областей, Коми, Калмыкии, Дагестана, Бурятии, Краснодарского и Красноярского краев. Некоторые прокуроры попали под горячую кремлевскую руку. Строгий выговор был объявлен прокурору Волгоградской области, который не видел у себя под носом коррумпированного мэра Волгограда Евгения Ищенко. Уволили прокурора Карелии «за Кондопогу». Не церемонились и с районными прокурорами. После проверки звонка анонима с жалобой на рассадник наркоторговли в Нижегородской области на прямую линию президенту в октябре 2006 года уволился со своего поста прокурор Борского района области.
Вряд ли в 2007 году продолжатся массовые чистки прокуратуры, чтобы никак не раскачать политическую ситуацию. Для региональных же прокуроров залогом стабильности на своем посту становится сейчас четкое сопровождение кремлевских инициатив. Независимость прокуратуры, гарантированная ей статьями 4 и 5 закона о прокуратуре, стремительно снижается.
— В отчете, подготовленном вашей ассоциацией, говорится о необходимости лишить прокуратуру права проводить предварительное следствие. Возможно ли провести реформу прокуратуры, не затрагивая другие правоохранительные органы, в частности МВД? Скажем, если лишить прокуратуру права предварительного следствия, то, видимо, эти функции должен получить следственный комитет и тогда милиция должна быть преобразована с учетом этой реформы?
— Это невозможно. В настоящее время прокуратура является центральным элементом всей правоохранительной системы России. На ней замкнуто все. В правовых же государствах все вертится вокруг суда.
Давно назревшие значительные преобразования прокуратуры могут быть проведены только в рамках комплексной реформы российской правоохранительной системы, включая МВД, пенитенциарную систему, Госнаркоконтроль, Минюст, ФСБ и суд.
Поскольку стабильность нынешней вертикали власти обеспечивается в большой степени именно силовиками, до президентских выборов 2008 года этой реформы не будет. Зато с уверенностью можно прогнозировать ее проведение в период 2008–2009 годов, в так называемое окно возможностей, которое откроется у преемника Путина после выборов.
— Также вы пишите, что надзором должен заниматься суд, а не прокуратура. Эта мера представляется логичной, но готов ли суд реализовывать эти функции? Ведь сама судебная система постоянно критикуется за коррупцию и неэффективность?
— Суд в России коррумпирован и неэффективен потому, что от него ничего не зависит. После принятия нового УПК РФ в 2001 году прокуроры хором оплакивали потерянные полномочия. Однако в 2004–2005 годах прокуратура мобилизовалась и реваншировала утерянные позиции. Суд так же стремительно свою роль утрачивал.
Как только вся правоохранительная система будет зависеть именно от суда, внимания к нему со стороны общественности будет намного больше. Только это может способствовать снижению его коррумпированности.
Все опасения о том, что суд не в состоянии будет справиться с ростом нагрузки, беспочвенны. Суд по определению эффективнее любой иерархической системы, поскольку учитывает интересы двух спорящих сторон, а чиновник вынужден еще и оглядываться наверх. Наличие же личного интереса присутствует и у судей, и у чиновников.
— В отчете вы указываете, что прокуратура постоянно не занимается своими прямыми обязанностями. Какими мерами можно обеспечить контроль над прокурорами?
— Никаким текущим ремонтом повысить эффективность прокуратуры невозможно. В своем нынешнем виде она себя изжила. В переходный период после распада СССР, парада суверенитетов, разгула организованной преступности, всплеска милицейского произвола прокуратура выполняла функцию сдерживания законности.
Сейчас ее историческая миссия закончилась
Изменения нужно начинать с существенного сокращения надзорных полномочий прокуроров и передачи их отраслевым специализированным ведомствам. Например, в 2006 году в России произошло более 60 фактов массового пищевого отравления детей в государственных учреждениях. Пострадали более 2500 человек. Самой распространенной причиной отравлений является несоблюдение руководством детских учреждений требований законодательства. Надзор за соблюдением законодательства есть, с одной стороны, прямая обязанность прокуратуры, а с другой — такая же прямая обязанность Роспотребнадзора. Четкого разграничения полномочий между ними нет. Оба ведомства не предприняли надлежащих мер для предотвращения отравлений.
Происходит дублирование функций прокуратуры и Роспотребнадзора, Ростехнадзора, Росрегистрации, Росприроднадзора, Росохранкультуры и так далее.
Есть сферы деятельности, которые вообще не охвачены каким-либо надзором. Например, надзор за исполнением осужденными решений судов о возмещении потерпевшим причиненного ущерба. Речь идет о нескольких млрд рублей по всей стране, которые потерпевшие никак не могут получить. При этом ни пенитенциарная система, ни судебные приставы, ни прокуратура, ни суд за этой сферой не надзирают. Почему? Потому что она прямо не затрагивает государственные интересы.
Не в состоянии ведомство со штатом в 100 000 человек обеспечить соблюдение законности во всех без исключения сферах жизнедеятельности и надзирать за всеми без исключения государственными органами, коммерческими и некоммерческими организациями.
— Есть ли мероприятия, которые прокуроры проводят охотно, и те, от выполнения которых они уклоняются? Можно ли модернизировать систему так, чтобы прокуратура была институционально заинтересована в реализации своих общественно полезных функций?
— Прокуратура, в отличие от МВД в кампанейщине особо не замечена, хотя «заказные» проверки разных ведомств случаются. Есть традиционные направления в работе, за которые начальство спрашивает с прокуроров особо. Это расследования убийств и учетно-регистрационная дисциплина в милиции. В последние годы появились показатели по расследованию терактов, фактов невыплат зарплаты, оргпреступности, дел об экстремизме.
Нелюбимыми у прокуроров являются дела о преступлениях милиционеров. Каждое милицейское дело — это дело политическое, особенно в регионах, которое находится на контроле руководства прокуратуры субъекта федерации. Традиционные трудности расследования дел о пытках в милиции иллюстрируют одну из неразрешимых проблем конфликта интересов в прокуратуре. Оперативники содействуют прокурорским следователям в раскрытии убийств, получая зачастую индульгенцию на применение насилия в отношении подозреваемых и обвиняемых. Естественно, жалобы последних на пытки, которые рассматриваются в той же прокуратуре, а зачастую тем же следователем, перспектив имеют мало. Сдав своих оперов, следователь лишится подмоги при расследовании своих уголовных дел.
Похожая ситуация с армейским произволом. Военная прокуратура финансируется из средств Минобороны, следователи военной прокуратуры являются прикомандированными к армейским подразделениям сотрудниками Минобороны. И при этом они расследуют все преступления, совершаемые военнослужащими.
Очень не любят прокуроры сами проводить проверки. Они предпочитают оперировать данными других надзорных органов.
Беседовал Евгений Натаров
