Цивилизация
Федеральная власть продолжает искать радикальное средство, которое позволило бы искоренить или резко сократить «нецелевое использование» бюджетных средств в регионах. Предложения полномочного представителя президента в ЮФО Дмитрия Козака, одного из идеологов реформы отношений центра и регионов, комментирует член научного совета Фонда Карнеги Николай Петров.
— Николай Владимирович, в чем сильные и слабые стороны предложений Дмитрия Козака о связи размеров бюджетных дотаций и степени самостоятельности регионов?
— Когда в самом начале 90-х конституционная комиссия разрабатывала проект Конституции, мы предлагали разделить все субъекты на собственно субъекты федерации и федеральные территории, под которыми имелись в виду регионы, не способные самостоятельно справляться с минимальным набором функций и получающие дотации из федерального центра. Соответственно, они должны были в большей степени, чем другие регионы, контролироваться федеральным центром. Когда есть разделение по статусу, как, скажем, в Канаде, тогда понятны и естественны те механизмы контроля, которые в данном случае федеральный центр имеет в отношении этих самых федеральных территорий.
Когда Козак предлагает установить аналогичную систему в отношении республик — с одной стороны, это понятно, но, с другой стороны, не совсем ясно, как конкретно это будет выглядеть на практике.
Проблема действительно колоссальная. Бюджет того же Дагестана на 80% датируется из федерального бюджета, а реального контроля над расходованием денег внизу недостаточно. И простые жители, граждане, говорят, что федеральный центр не просто должен помогать деньгами, но должен следить, чтобы эти деньги не разворовывались, а доходили до каждого человека. Можно вспомнить, что не тотальный, но, в принципе, такого рода контроль уже вводился, когда в том же Дагестане распределялись компенсации за дома, разрушенные в ходе военных действий 1999 года. В целом то же самое действовало в Чечне. Никакого реального результата система контроля, когда за деньгами следят сразу несколько человек, не дала. Кроме того, непонятно, кто несет полную ответственность за расходование. Приезжали федеральные министры и чиновники и говорили, что они не могут найти концов, куда делись деньги, выделенные на компенсации. Я думаю, что те проблемы, с которыми сталкивается Козак, безусловно, колоссального масштаба, но беда в том, что каким-то решением или созданием какого-то контролирующего органа их разрешить очень сложно.
— Козак предлагает не контрольный орган создавать, а устанавливать рамки расходования средств.
— В принципе, казначейское исполнение бюджета уже установило систему, которая не позволяет расходовать средства по собственному усмотрению. Уже ни какой региональный руководитель, ни республиканский, ни областной, не может произвольно взять деньги, выделенные на, скажем, топливо, и израсходовать их на зарплату учителям. Беда в том, что такая жесткая регламентация наряду с плюсами имеет и минусы. Плюсы очевидны — это более четкий контроль над средствами и исключение ситуации, когда дотационный регион устанавливает огромные зарплаты местным чиновникам, гораздо большие, чем в соседних, более экономически самостоятельных регионах. О чем Путин недавно говорил. Либо вдруг региональное руководство строит дворец спорта, вкладывая в строительство колоссальные деньги. Вы можете это очень жестко регламентировать, но такая регламентация имеет и очевидные минусы, когда никакой реальной степени свободы и маневра у региональных властей нет. Поэтому если происходит какой-то сбой с топливом, которой во время не пришло, как это было на Дальнем Востоке, то региональный руководитель не может быстро использовать имеющиеся деньги, а должен обращаться в Москву, получать оттуда разрешение и проводить решение через Минфин. В результате, как это было в Беслане, оказывается, что возможности оперативно реагировать на изменение ситуации из-за сверхцентрализованной системы существенно ограничены. Конечно, есть очень серьезная здравая составляющая в том, о чем говорит Козак, а именно — в том, чтобы устанавливать жесткую регламентацию и следить за ее выполнением. Сплошь и рядом регламентации нарушаются. Нарушения надо выявлять и добиваться их исправления. Если речь идет об этом, то это понятное и в целом эффективное движение.
Если речь идет о том, что очень четко и жестко по маленьким карманам будут разложены те деньги, которые региону выделяются, и любые изменения будут требовать сложных согласований с министерствами и в целом с федеральным центром, то это может иметь и негативные последствия тоже.
— Как эта проблема связана с темпами проведения муниципальной реформы?
— Я вижу связь в том, что есть очень сложная и не решенная пока окончательно проблема финансирования тех функций и тех полномочий, которые, согласно муниципальной реформе, перераспределяются между регионом и муниципальными образованиями. На последнем госсовете обсуждалось нарушение графика муниципальной реформы. Оно связано и с тем, что идет постоянное уточнение сути реформы. Какие-то функции переопределяются, а Минфин и Бюджетный кодекс за этим не поспевают. Целый ряд регионов сталкивается с тем, что реальных денег на то, чтобы осуществлять функции, закрепленные за муниципальными образованиями, и финансирование самих муниципальных образований, в региональных бюджетах нет. Все те инициативы, с которыми выступает, в частности, Козак, о межбюджетных отношениях, имеют отношение к муниципальной реформе, но не непосредственное.
— Назначение губернатора, в принципе, и так вводит прямую ответственность главы региона перед центральной властью за то, как расходуются деньги. Имеют ли смысл предложения Козака в регионе с назначенным руководителем?
— Предложения, которые мы обсуждаем, имеют смысл и важны независимо от того, как назначается или избирается губернатор. Оценивая проходящую реформу, надо понимать, что губернаторы, избиравшиеся и пока не переназначенные, все равно сейчас гораздо жестче контролируются центром в плане расходовании средств, чем это было несколько лет назад. Сейчас в этом смысле нет большой разницы между губернатором избранным и назначенным. Более того, даже в самый расцвет регионализма бюджетно-финансовые управления администрации, по крайней мере, формально считались федеральными подразделениями и получали зарплату у федерального центра. Они всегда контролировались непосредственно оттуда. Другое дело, что в силу политических причин и в силу слабости центра этот контроль был очень нежестким, а в ряде случаем центр был просто вынужден закрывать глаза на те вещи, которые в регионах происходили. Но значительная часть средств, расходуемая в регионах, шла помимо бюджетов. Что отчасти происходит и сейчас.
Мы должны понимать, что, ужесточая контроль за бюджетными средствами, центр не смог полностью исключить огромные внебюджетные средства, которые не контролируются, а часто и не особенно прозрачны.
Но в целом назначаемый губернатор и более жесткое встраивание губернатора в вертикаль — с одной стороны, это удар по федерализму, которого в такой ситуации быть не может, но, с другой стороны, это попытка установления более жесткого контроля, которая тоже имеет свои пределы. Это как усиление контроля в силовых и правоохранительных структурах, когда вы должны устанавливать контролеров над контролерами.
Я бы сказал, что есть здравая составляющая в предложениях Козака, но если выльется в то, что все будет просто более жестко регламентироваться и специальными инспекторами контролироваться, то это заведомо тупиковый путь.
Здесь гораздо более действенными оказываются механизмы общественного контроля, когда граждане получают большую возможность контролировать то, как расходуются средства. С другой стороны, важны и стимулы, которые заставляют чиновника действовать не в своих личных интересах, а в интересах региона.
— Для нарушителей в качестве крайней меры предлагается вводить прямое федеральное правление. Эту меру можно реализовать или это формула для описания решительных намерений центра?
— Обычно говорят о прямом президентском правлении, которое, по сути, реализуется в Чечне.
Мы видим, что проблема не в том, как назвать и кого назначить начальником, а в том, как сделать механизм управления и в регионе, и в стране в целом достаточно эффективным.
И в этом смысле совершенно не стоит переоценивать возможности прямого президентского правления. Если президент назначает губернатора и жестко контролирует назначение всех федеральных чиновников в регионе, то это во многом уже элементы прямого президентского правления. С другой стороны, если нет людей и нет механизмов, которые делают работу этих институтов эффективной на уровне регионов, то, как это ни называть, как ни пересаживать чиновников из кресла в кресло или ни менять губернатора N президентским представителем M, ничего не получится. Мы сталкивались с этим непосредственно, когда несколько лет назад в Приморском крае была сделана попытка найти управу на губернатора Наздратенко. Тогда руководитель местного ФСБ был одновременно назначен полномочным представителем с расширенными полномочиями.
Но эта система, основанная отчасти на принципах, которые сейчас предлагает Козак, — детальный контроль плюс инструмент для контроля в виде всего регионального аппарата ФСБ — не решила поставленной задачи.
В конце концов, через год-полтора от этого пришлось отказаться. Возможности революционного улучшения ситуации практически отсутствуют. То, что можно сделать, установив жесткую назначаемось всех федеральных чиновников, которая должна была гарантировать их лояльность Москве, это уже сделано. А все остальные вещи требуют постепенного улучшения эффективности всего механизма управления.
Беседовал Евгений Натаров
