Цивилизация
На уходящей неделе Владимир Путин и его администрация много занимались делами федерации. Был подписан федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта федерации — Пермского края, сложившегося в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. А в Думу Путин внес законопроект об образовании в составе РФ нового субъекта в результате объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Наконец, в администрации президента напряженно готовили материалы к предстоящему госсовету по вопросу очередного перераспределения полномочий между центром и регионами.
Упомянутые уже подписанный и направленный в парламент объединительные законы лежат в русле политики «оптимизации федерации», проводимой президентской администрацией чуть ли ни с момента появления Путина в Кремле.
Первым и важнейшим шагом в реализации этого курса является упразднение т. н. матрешек — причудливых административных конструкций, появившихся в России в 1992 году. Выглядит это так: регион является составной частью другого региона, однако при этом является абсолютно самостоятельным субъектом федерации со своим главой, законодательным собранием и всей малой вертикалью власти. Жизнь «матрешек» была полна конфликтов и противоречий, основанных, прежде всего, на том, что власти субъектов никак не могли договориться, кто и какие налоги собирает и, главное, как их тратит. Самый известный пример «матрешки» — Тюменская область, в которую входят Ямало-Ненецкий и Ханты-Масийский автономные округа, на территории которых работают «Газпром» и крупнейшие нефтяные компании. Богатые северяне не хотели кормить нищий юг.
Начать ликвидацию «матрешек» было решено с более простых историй, чтобы наработать необходимый опыт и обкатать технологии объединения. А сама политика объединения имела стратегической целью упрощение и оптимизацию федеративного устройства, при которой территории должны были стать экономически состоятельными и более уравненными субъектами федерации, способными нести бремя ответственности и самостоятельности.
Однако практически параллельно с процессом «оптимизации федерации» власти инициировали новую кампанию, по сути, превращающую Россию из страны федеративной в страну унитарную.
Важнейшей вехой на этом пути стала замена прямых выборов губернаторов на их назначение президентом. По сути, главы субъектов федерации стали составной частью вертикали исполнительной власти, назначенными чиновниками, отвечающими не перед населением, а перед президентом и его администрацией. Взамен им было обещано расширить полномочия.
Дело в том, что в рамках программы «оптимизации федерации» рабочей группой Козака был подготовлен ряд законов о разграничении полномочий между различными уровнями власти. Многие полномочия, относящиеся к компетенции федеральной власти, были у региональных администраций изъяты и переданы региональным органам власти федеральной. Теперь же, когда губернаторы стали сами де-факто назначенцами центра, такое разграничение стало совершенно бессмысленным. Получилось, что одни полномочия на территории субъекта осуществляет чиновник, назначенный президентом и его администрацией (губернатор), а другие — чиновники, назначенные правительством в местные органы федеральной власти.
И вот, как пишет газета «Ведомости», к заседанию Госсовета подготовлен доклад «О совершенствовании механизма федеративных отношений», который в соответствии с требованиями губернаторов-назначенцев предлагает вновь вернуть территориям 114 функций, изъятых из их ведения в рамках недавней козаковской реформы по этих самых полномочий разделению. Разумеется, вместе с полномочиями вернутся и средства на их реализацию. При этом предполагается, что процесс этот может быть обеспечен не поправками в законы, а отдельными соглашениями с отдельными регионами.
В итоге получается вполне абсурдная картина. Это не уж, и это не еж. Эдакий зайцелось.
Федеральная власть одной рукой реформирует федерацию, а другой просто упраздняет ее, активно внедряя принципы унитарного государства. Если выбор сделан в пользу второго варианта, то, в принципе, количество регионов сокращать совершенно не обязательно. Какая разница, сколько ответственных перед кремлем региональных чиновников — 89, 178 или всего 45? Более того, процесс укрупнения, инициированный в совершенно иной, федеративной логике, в этом случае почти несомненно в скором времени придется остановить или даже пустить в обратном направлении.
Замечательно также, что при формировании унитарного государства используется технология индивидуальных соглашений федерального центра и отдельных территорий — метод, подвергавшийся критике еще при составлении планов «оптимизации федерации». Критика выглядела обоснованной, поскольку индивидуальные соглашения являются питательной средой для злоупотреблений и коррупции. И в целом не позволяют выстроить единую логику взаимоотношений центра и регионов. Практика федеративных отношений 90-х годов дала тому немало примеров.
В конечном итоге может получиться так, что Россия станет унитарным государством, приняв все недостатки этой системы, но и сохранит одновременно издержки федеративного устройства, отказавшись от его преимуществ.
