Цивилизация
Последние инициативы из области борьбы с терроризмом и укрепления вертикали власти несколько взбудоражили общество. О конституционализме, зарубежном опыте рекрутирования глав регионов и правовой позиции Конституционного суда говорят сейчас даже те, кто раньше и слов таких не знал. Но это не добавляет ясности в перспективы разворачивающихся на наших глазах тектонических процессов. Что же действительно происходит? Можно ли вообще говорить об этом с точки зрения конституционализма?
Начнем с главного. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции, является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции). На практике это означает, что прямые выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях являются единственным конституционно возможным способом их формирования. Эта позиция закреплена в Главе 1 Конституции, которая называется «Основы конституционного строя» и составляет сердцевину отечественной правовой системы. Если исказить эту сердцевину, изменится вся сущность отечественной государственности. Вместо существующей России появится новая либо «хорошо забытая старая» Россия, похожая на современную лишь названием и государственными границами.
Фундаментальные государственные институты находят своё логическое продолжение на уровне прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 32 Конституции говорит о том, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Любое произвольное ограничение этого общепризнанного во всех цивилизованных странах права может квалифицироваться как захват власти либо присвоение властных полномочий — согласно ч. 4 ст. 3 Конституции.
Единственное исключение из правила — это норма ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вчитаемся в текст статьи повнимательнее. Ограничение прав и свобод личности должно иметь своей целью защиту основ конституционного строя, а не нарушение их основных постулатов. Недопустимо ограничение прав и свобод личности, которое ведет к попранию таких основ конституционного строя, как демократическая, федеративная и правовая форма российской государственности, закрепленных в ст. 1 и других статьях Главы 1 Конституции. На практике это означает, что ради обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также нравственности и законных интересов неких лиц нельзя отменять в стране саму Конституцию, вводить монархию, ликвидировать свободу слова, воссоздавать империю и т. п. То есть всё это делать, разумеется, можно, но только не в рамках действующей Конституции. Для этого ее надо либо кардинально пересматривать, либо вообще низвергать и писать новую (а то и вообще обходиться без писанной Конституции — живут же так, например, в Великобритании!).
Что происходит, когда мы лишаем людей их права прямо избирать губернаторов? Мы не только ограничиваем их избирательное право.
Мы еще и ставим под вопрос такую фундаментальную ценность, как народовластие, народный суверенитет.
Этот логический ряд можно продолжать и далее. Ради обеспечения безопасности государства можно отказаться от демократии, от федерализма, от республиканской формы правления, от прав и свобод человека… Но разве такое государство можно назвать эффективно функционирующим? Разве его можно ставить в один ряд с развитыми государствами? Разве ст. 77 Конституции, предусмотревшая пресловутую «единую систему исполнительной власти» (кстати, вот вопрос: может ли система не быть единой?), стоит выше всех других конституционных установлений? Не путаются ли здесь цель (свободное развитие общества и каждого его члена) со средством (механизмом функционирования государственной власти)? Не происходит ли здесь поджога дома с одной простой целью — поджарить яичницу?
Сказанное в полной мере касается и такой характеристики нашего государства, как его федеративный характер. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции, государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отстранение сформированных населением органов от власти, подмена их иными органами и лицами ведет к отмене федерализма на всей территории страны.
При этом можно как угодно жонглировать юридическими терминами — смысл происходящего от этого не изменится.
Можно слово «назначение» заменить на «наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», только «наделенные полномочиями граждане» от этого не станут ближе к населению регионов.
Стало уже доброй традицией привлекать в качестве аргумента правовую позицию Конституционного суда по делу о проверке конституционности Устава Алтайского края, которая была озвучена им еще в 1996 году. Но что тогда сказал Конституционный суд? Он сказал: из смысла Конституции вытекает, что высшее должностное лицо субъекта федерации должно получать свой мандат непосредственно от народа и нести ответственность перед ним. И добавил, что недопустимо и поэтому противоречит Конституции превращение Законодательного собрания в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Продолжим мысль Конституционного суда: еще более недопустима такая форма лишения народа права на волеизъявление, при которой он вообще окажется отодвинутым от влияния на свою власть, даже косвенным путем.
Избранный в таком порядке глава субъекта федерации не может считаться легитимным представителем исполнительной власти.
Еще один веский аргумент спора — это зарубежный опыт. Часто говорят, что Россия станет не единственной страной, где губернаторов, по сути, назначают (вот, например, Канада — и страна развитая, и люди там неплохо живут). Только при этом «забывают», что в Канаде назначаемый центром губернатор не возглавляет исполнительную власть провинции, а осуществляет исключительно функции представительства Короны. Исполнительная власть находится в ведении премьер-министра, лидера партии большинства провинциальной легислатуры, который избирается на 5 лет и самостоятельно формирует свой кабинет. Аналогичная ситуация в столь любимых некоторыми нашими политиками и журналистами Индии и Малайзии, где назначаемые центром губернаторы и даже султаны, которые вообще получают свой титул по наследству, только представляют интересы центра в регионах, но не осуществляют там функции руководства исполнительной властью, в обоих случаях закрепленные за шеф-министрами, избираемыми региональными законодательными ассамблеями. То есть в подавляющем большинстве федеративных государств высшие должностные лица избираются населением напрямую либо косвенно (через региональные парламенты). Практика представления главой государства кандидатов на должность губернаторов в законодательный орган власти субъекта федерации для их утверждения не имеет распространения. Наиболее близкий к нам пример — это Нигерия, где уже много лет идет гражданская война за контроль над нефтяными ресурсами страны. Сомневаюсь, что население России в здравом уме и твердой памяти хотело бы опробовать нигерийский опыт на собственной шкуре.
<1>И последний вопрос: зачем проводится эта реформа? Нам неоднократно говорили, что главная ее цель — это борьба с терроризмом, а промежуточная — укрепление вертикали власти. С терроризмом бороться надо — с этим никто не спорит. Но каким образом? Разве угроза, с которой столкнулось наше общество, не является реальной? Разве в российском конституционном поле отсутствует такой механизм, как чрезвычайное положение? Каким образом назначение губернаторов, которое в значительной части субъектов федерации произойдет только к 2009 году, может предотвратить уже запланированные террористами акции? Разве для того, чтобы осуществить неотложные меры, необходимо ждать столько лет? Если же внимательно проанализировать уже внесенный в Думу законопроект, то так и хочется воскликнуть: «За что боролись — на то и напоролись!» — поскольку, согласно его положениям, законно избранные органы власти в субъектах федерации вообще могут прекратить своё существование. Предложенный президентом губернатор не одобряется Законодательным собранием, которое вследствие этого распускается, население не приходит на его выборы, в результате чего власть в регионе осуществляет один назначенный президентом ВРИО губернатора, — этот сценарий сложно рассматривать в русле укрепления власти.
Последние инициативы власти — знаковые события.
Они знаменуют собой тот Рубикон, после пересечения которого процессы деконституционализации становятся необратимыми.
Необратимо реформирование норм и институтов, направленных на реставрацию устаревших моделей. Необратима распространившаяся в обществе идеология возврата к «проверенным ценностям», к «достижениям» советского конституционализма — «демократическому централизму» и специфической организации партийной системы, представляющих собой «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года. Необратимо и традиционное уже для нашей страны отчуждение народа от власти. Как нельзя кстати сегодня строки Пушкина:
Чем кончится? Узнать не мудрено:
Народ еще повоет да поплачет,
Борис еще поморщится немного,
Что пьяница пред чаркою вина,
И наконец по милости своей
Принять венец смиренно согласится;
А там — а там он будет нами править
По-прежнему.
(А. С. Пушкин, «Борис Годунов».)
Автор — старший научный сотрудник Института государства и права РАН
