Цивилизация
— Михаил Александрович, предложения президента об изменении порядка формирования органов власти субъектов федерации в основном, критикуются. Каковы положительные аспекты предлагаемой реформы?
— Я не вижу здесь вообще никакого положительного смысла.
— Каких результатов планируют достичь авторы этого преобразования? Можно ли ускорить реализацию решений и сделать руководителей пусть бюрократически, но более ответственными?
— Сейчас вы повторяете логику и слова тех, кто придумывал это. Речь при такой системе идет о централизации, и эта тенденция началась не вчера, а уже достаточно давно. Им кажется, что чем более централизованным будет управление, тем больше будет эффект, в том числе и в борьбе с терроризмом. На самом деле это иллюзия и заблуждение, потому что весь мировой опыт за много веков и опыт СССР показывает, что чем жестче централизация, тем больше проблем возникает. Особенно в такой полиэтнической, поликультурной стране, как Россия. И это уж точно не уберегает от распада.
Все время звучит слово мобилизация. В речи президента было сказано о мобилизации всех ресурсов, и секретарь Совбеза Иванов сказал о мобилизационном плане. Понятно, что, исходя из того, что «нам объявлена война», хотя это чисто публицистическое выражение, нам надо переходить на мобилизационные рельсы. Но одно дело — война с каким-то государством, а другое дело — война «невидимая».
Они пытаются врагу, который действительно существует, противопоставить жесткую бюрократическую вертикаль. Это значит, что нижестоящее звено пальцем не пошевелит без согласования с вышестоящим, боясь ответственности. Ведь нижестоящий уровень уже отвечает не перед гражданами, а перед вышестоящим начальством. Исполнительность, может быть, и будет, но исполнительность ради исполнительности.
Такая модель потребует чисто бюрократических отношений: ожидание приказа, невнимание к его сути, пассивность и нежелание искать нестандартные решения. В целом это не только не приведет к большей эффективности борьбы с терроризмом, но, наоборот, только ее снизит. На самом деле федерализм вовсе не означает отсутствие ответственности у нижестоящих звеньев.
— Издержки бюрократической власти известны, но, возможно, такая система будет более эффективна для проведения именно мобилизационной политики?
— Чем в этом смысле избранный губернатор менее эффективен, чем практически назначенный президентом? Кроме того, что появятся в том числе и возможности для коррупции, допустим, в администрации президента? Я не вижу, чем избранные губернаторы менее ответственные, чем утвержденные.
— Процедура отставки избранного губернатора прописана довольно жестко. Но, возможно, назначение позволит сделать репрессии в отношении глав регионов более оперативными.
— Для бюрократов будет удобнее, но мотивация чиновников и губернаторов не изменится. Они, в принципе, и так понимают, что надо дружить с Москвой. Москва и так их уже достаточно сильно «прижала». Ни один губернатор не будет вести с Москвой какие-то разговоры, искать отговорки. Более того, человек, который встроен в эту вертикаль, всегда будет представлять наверх, то есть президенту, все в хорошем свете. Его мотивация заключается в том, чтобы казаться хорошим чиновником, наместником, эмиссаром президента. Это будет только плодить обман, который мы видели и в советское время, — приписки и так далее. Это не только никак не связано ни с улучшением жизни граждан, ни с борьбой с терроризмом, но может только ухудшить ситуацию.
Я удивляюсь: вроде уже 15 лет прожили без советской власти, но тоска по ней оказалась такой сильной, что привела к той же логике, которая и была. Это мне совершенно не понятно.
— Насколько это преобразование соответствует букве и духу Конституции? Пока видимых противоречий не находят.
— А я нахожу. Во-первых, президент говорит: «единство власти, вытекающее из смысла и буквы статьи 77», «власть должна работать как целый, соподчиненный единый организм». Но в первой части упомянутой 77-й статьи сказано, что систему органов власти субъекты федерации устанавливают самостоятельно, руководствуясь основами конституционного строя и общими принципами организации органов власти. Во второй части этой статьи, на которую и ссылался президент, сказано: «по предметам веденья Российской Федерации и в пределах ведения Российской Федерации… образуют единую систему исполнительной власти».
Группа Козака разработала фактически новую редакцию закона «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации». Этот достаточно централизаторский проект, который внес Кремль, уж точно устанавливал единую систему исполнительной власти. Если, как говорит президент, «надо признать, что такой системы власти в нашей стране до сих пор не создано», то это значит, что надо дезавуировать свой собственный закон и признать его совершенно негодным.
Но главное противоречие с Конституцией в том, что существуют три статьи, которые описывают компетенцию России как федерации, субъектов и их совместную. В 71-й статье, где говорится об исключительных полномочиях России, сказано, что среди прочего исключительным полномочием РФ является «формирование федеральных органов государственной власти». Субъекты не могут влезать в это. В 72-й статье не сказано, что федерация и субъект формируют органы власти совместно, сказано, что вместе они устанавливают только общие принципы системы государственной власти. А статья 73 говорит, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Президент прямо сказал: необходимо совместное участие федерации и ее субъектов в формировании исполнительной власти. Но, если это полномочие не записано ни в 71-й, ни в 72-й статье, значит, это исключительное полномочие регионов, субъектов федерации.
Здесь я усматриваю прямое нарушение Конституции. Я даже не говорю о том, что страдает дух федерализма, но это прямое нарушение 73-й статьи Конституции.
Кроме того, об этом говорят и решения Конституционного суда — и по Алтаю 1996 года, и по указу Ельцина, которым он пытался продлить назначение губернаторов. Но и в других решениях Конституционный суд говорит, что избрание губернаторов непосредственно населением — это прерогатива субъекта федерации. Хотя Москва и так достаточно жестко навязала субъектам модель организации власти, но все-таки до сих пор были какие-то возможности модификации. Сейчас вообще никаких возможностей не будет. К тому же в республиках помимо президента — главы республики есть еще и правительство, и если парламент избирает главу исполнительной власти, то непонятно, как в этих случаях будут поступать. Если губернатор будет и руководителем региона, и главой исполнительной власти, то тогда речь идет о переходе к парламентской форме правления. И тут все будет полностью запутано. Фактически власть будет и не парламентской, и не президентской, и не полупрезидентской. Это, конечно, требует отдельного анализа, но я уверяю вас, что все запутается.
Губернатор фактически будет наместником, а законодательное собрание будет штамповать законы, которые губернатор, согласовывая с Москвой, будет вносить. Модель везде будет одинаковая, но непонятно какая, и баланс сдержек и противовесов будет разрушен.
— И все же, упразднение прямых выборов глав регионов Конституцию нарушает, на ваш взгляд, или нет?
— На самом деле, это тоже нарушение. В Конституции речь идет об общих принципах организации власти, а здесь, в предложениях президента, федерация будет определять не общие принципы, а устанавливать конкретный порядок формирования. Уже в нынешнем законодательстве федерация вышла за рамки принципов, потому что очень конкретно прописывает то, как должна быть устроена власть в регионах. Но в случае реализации путинских предложений это будет доведено до предела. Есть и еще один аспект. Президент намекнул, но очень прозрачно, что такую же модель регионы ретранслируют на органы местного самоуправления. Президент говорит: «Представители регионов должны теснее взаимодействовать с муниципальными образованиями… должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления». Это тоже не записано в Конституции. Регионы тоже могут определять только общие принципы, а не непосредственно участвовать.
Фактически, как это было в советское время, одна и та же модель будет ретранслироваться на все уровни. Нам придется забыть и про федерализм, и про местное самоуправление.
Если вы хотите мобилизацию и вам кажется, что Конституция мешает борьбе с терроризмом, то приостанавливайте ее действие, переходите на мобилизационную модель, но откровенно — без лицемерия и лукавства. А то говорят, что Конституция не затрагивается, но в то же время — мобилизационный план.
— Возможно, администрация президента таким образом хочет ослабить губернаторов, как потенциальных претендентов на выработку общероссийской политики?
— Кто сказал, что плохо, когда политика вырабатывается не за закрытыми дверями в администрации президента, как сейчас и происходит, а по всей стране. Когда в этом участвуют и реальные политические партии, и губернаторы. Тогда политика становится политикой консенсуса, компромисса, и сильнее удерживает страну от качаний, чем политика, которая навязывается из одного центра всем остальным.
Кроме того, тут опять можно провести аналогию с Советским Союзом. Тогда все вроде бы были такими послушными, но стоило центральной власти при такой системе чуть закачаться, каждый из царьков побежал в свою сторону, каждый захотел образовать государство.
У этих вроде бы полностью лояльных людей будет всегда фига в кармане.
При любом ослаблении центра, наоборот, это не только не укрепит, но будет вести к распаду России. Прекрасный русский философ-правовед Ильин ввел понятие «свободной лояльности». Мы должны переходить к свободной лояльности. Никто не говорит, что каждый политический субъект, будь то партия, губернатор или мэр, должен злобно тайком поносить власть. Он должен быть ей лояльным, но лояльным на основе собственного понимания, что и его доля понимания того, как должна развиваться страна, уже входит в общую политику. Тогда страна становится действительно крепкой и сильной и застрахованной от шатания во времена кризисов. Свободная лояльность — это прекрасное понятие, которое бюрократу, к сожалению, чуждо.
Беседовал Евгений Натаров
