Цивилизация
Предельно низкая эффективность использования государственного имущества в России не новость, однако реальные цифры поражают воображение. По данным Росимущества, в 2007 году доходы от использования федерального имущества (дивиденды, прибыль унитарных предприятий, поступление арендной платы) составили 81,4 млрд рублей, или 1% доходов федерального бюджета. Доля доходов от использования имущества (включая доходы от приватизации) в структуре консолидированного бюджета в 2007 году — менее 4%. Подробнее о неэффективности управления госсобственностью блестяще написал недавно и Евсей Гурвич («Полкопейки на рубль», «Газета.Ru», 26 марта 2008 г.).
Как такое может быть в стране, где около трети ВВП производится государственными компаниями?
Вообще-то, ничего странного: при существующей плохо регламентированной и высоко коррумпированной системе управления госсобственностью положение дел и не может быть иным. Начнем с того, что любое уважающее себя АО, например, имеет утвержденное акционерами положение о принципах дивидендной политики, но акционерное общество «Россия» такого документа фактически не имеет. Взгляните на короткое и пустое распоряжение правительства от 29 мая 2006 года № 774-р, регулирующее вопросы дивидендной политики в госкомпаниях, и вы все поймете. Принципы, критерии эффективного управления госимуществом никак не регламентированы.
Государству в принципе сложно выстроить эффективную систему управления подконтрольным ему имуществом. В отличие от частного собственника, для государства характерен родовой дефект — отсутствие личной заинтересованности чиновников в получении прибыли подведомственными компаниями.
Если частный собственник мотивирован постоянно подстегивать менеджеров с целью максимизации прибыли, то чиновнику наплевать — личной выгоды он от этого не получает, а отдавать деньги в госбюджет — «чужому дяде Кудрину» — не хочется. Зато, договорившись с менеджерами госпредприятий, можно либо закрыть глаза на рост издержек, либо одобрить инвестиционные инициативы госкомпаний, а затем, оставив средства в компаниях, управлять ими самостоятельно.
Частного акционера этим не проведешь. Зато государственных мужей «очаровать» красивыми инвестиционными программами легко, особенно если в их реализации есть личный интерес.
Вот вам история из жизни. Когда я работал замминистра энергетики, мне довелось курировать вопросы управления госсобственностью. Поскольку в ведении министерства находилось свыше 350 унитарных предприятий (ГУПов), я первым делом решил выяснить, сколько прибыли они перечисляют в бюджет (вообще-то, смысл существования ГУПов состоит в том, чтобы заработанную прибыль отдавать государству).
Например, одним из крупнейших ГУПов был «СГ-Транс» — предприятие по перевозке сжиженных углеводородных газов (продуктов переработки попутного нефтяного газа) в железнодорожных цистернах. Проверяя его документы, я обнаружил, что кто-то разрешил «СГ-Трансу» сохранить в своем распоряжении 185 млн рублей прибыли за 2001 год из 230 млн, перечислив в бюджет только 45 млн. Мотивировалось это необходимостью обновления изношенного парка цистерн по перевозке сжиженного газа, при этом никакая программа обновления парка цистерн не рассматривалась: в деле фигурировало лишь письмо от руководства компании на одном листе, где содержалось нытье по поводу высокого износа цистерн. Но при этом предприятие отвлекло почти 100 млн рублей на долгосрочные финансовые вложения и благотворительность. За это в «СГ-Трансе» даже сменили директора.
И вот заявляется ко мне новый директор, назначенный по протекции Кремля, и предлагает оставить в своем распоряжении 225 млн рублей прибыли из 230, перечислив в федеральный бюджет всего 5 (!) миллионов рублей! Обоснования все те же: цистерны изношенные. В ответ на просьбу показать хотя бы план модернизации цистерн, на который планировалось эти 225 млн рублей направить, этот человек заявил мне: «Ну вы же понимаете, что решение это уже принято в Кремле». Позже мое начальство это подтвердило. Я, кстати, тогда одобрять эту просьбу отказался.
Подобная система принятия решений объясняет многое — например, такие вещи, как одобрение государством в последние годы мизерных объемов дивидендных выплат «Транснефти» при миллиардных тратах компании на благотворительность или недавнее решение вовсе не выплачивать дивиденды по акциям РАО ЕЭС за 2007 год.
Если частные нефтяные компании «ЛУКойл» и ТНК-ВР выплатили в 2007 году в виде дивидендов акционерам $2 и $3,1 на баррель добытой нефти соответственно, то государственная «Роснефть» — 70 центов.
При этом налоги компании платили сопоставимые (в случае «ЛУКойла», ТНК-ВР и «Роснефти» – $42, $32 и $38 за 1 баррель соответственно), инвестирует частный сектор не меньше и развивается даже динамичнее.
С «Газпромом» история еще хуже: в последний год, за который есть полная отчетность, — 2006-й — эта компания выплатила всего 33 цента в виде дивидендов и $4 (четыре!) в виде налогов с барреля добытого нефтяного эквивалента. «Газпром» в последние годы не слишком утруждал себя инвестициями, зато у него бешеными темпами росли операционные издержки — с $4 за баррель в 2000 году до $11 в 2006-м. Причем вовсе не из-за удорожания стоимости добычи газа — ключевыми статьями роста были расходы на покупку газа в Центральной Азии и у независимых производителей (плата за сложившийся по вине «Газпрома» дефицит газа) и оплата труда. Сейчас «Газпром» вслед за остальными объявил масштабную инвестиционную программу, ради реализации которой Минфин отказался повышать и без того смехотворно низкие налоги на компанию.
Попытки усиления нормативного регулирования в сфере получения и распределения доходов от госсобственности встречают понятное сопротивление: рушится система разового и ситуативного принятия решений, оставляющая огромное поле для коррупции.
Пока «бюджетные задания» по дивидендам определяются в ходе ежегодного произвольного торга с Минфином, а чиновники, представляющие государство в советах директоров госкомпаний, имеют прямые стимулы не отдавать деньги бюджету, оставляя их в компаниях, ничего не изменится.
В Министерстве энергетики я предлагал автоматически отправить на приватизацию все ГУПы и ОАО, которые не показывают хороших результатов и за которыми нет никаких особых оборонных секретов. Получил тогда по голове, однако жизнь подтверждает: способов обращения с госимуществом в нынешней коррумпированной системе может быть только два. Или эффективность его использования резко повышается, прежде всего, за счет четкого целеполагания и активного задействования нормативно-правовых механизмов. Или приватизировать — и никаких гвоздей.
