Цивилизация
В начале июня в правительстве разгорелся очередной спор о так называемом «бюджетном правиле» — как планировать расходы бюджета и сколько денег из доходов изымать в бюджетные фонды. Он имеет прямое отношение к подготовке финансового плана на следующий год. Но мой главный вопрос: а стоит ли изымать деньги в бюджетные фонды вообще?
Формально речь идет об обсуждении т. н. базовой цены на нефть, которую надо закладывать при планировании будущего бюджета. При этом неявно предполагается, что все превышение доходов над уровнем расходов пойдет на пополнение Резервного фонда, т. е. будет изъято из экономики. Министерство финансов использует всякие формулы, чтобы занизить базовую цену, Министерство экономического развития — чтобы завысить.
Суть совершенно не в формуле (я даже не буду ее обсуждать), а в представлении о приемлемом уровне бюджетных расходов в стране. Минфин интересует максимально профицитный бюджет, а Минэкономразвития — экономический рост и увеличение бюджетных расходов.
А Васька слушает да ест
Министр финансов Антон Силуанов всегда стремится говорить правильные слова. И делать правильные дела, в смысле угодные начальству. То, что это не совпадает, похоже, его совершенно не волнует.
Минфин существует как бы в двух параллельных мирах — идеальном и реальном, которые мало пересекаются друг с другом и почти не воздействуют друг на друга.
На словах Силуанов всегда выступает за сокращение расходов бюджета. Этому он научился у бывшего начальника Алексея Кудрина. Причем похоже, что идеал тут — просто нулевые расходы. Но
как только Силуанов занял место Кудрина, началась настоящая эскалация бюджетных расходов, которая продолжается и по сей день. За 11 месяцев 2011 года бюджетные расходы составили 17,8% ВВП.
При этом они существенно сократились по сравнению с 2010 годом (22,5%). Силуанов поднял их до невероятных 41,2% ВВП в декабре (это много даже при учете традиционного всплеска расходов бюджета в конце года) и оставил на высоком уровне в 22,5% за 5 месяцев этого года. Все «достижения» Кудрина по бюджетной экономии отправлены в мусорную корзину.
Почему я слово «достижения» взял в кавычки? Потому что это достижения только с точки зрения ортодоксального либерализма: чем меньше бюджетные расходы, тем лучше. Весь 2011 год Кудрин зажимал деньги в бюджете, не пуская их в экономику, и тормозил экономический рост и рост доходов населения.
Результат стерилизации денег в бюджете превзошел все ожидания: бюджет накопил более 1,5 трлн рублей, потребители недополучили доходы и не смогли купить товары. В результате у производителей резко начали расти товарные запасы. В экономике образовался тромб. На пустом месте — он был явно инициирован неуклюжими действиями Минфина по бюджетной экономии.
Силуанов не стал упираться и сразу «отпустил» деньги из бюджета, резко увеличив бюджетные расходы. И экономика кое-как заработала снова. Но Силуанов сделал это, не исходя из анализа экономической конъюнктуры или своих экономических воззрений. Он просто уступил многочисленным лоббистам – слабый министр, первые недели на хозяйстве. А вот своих теоретических воззрений у Силуанова просто нет. И он всегда готов идти на компромиссы. Это касается и определения базовой цены на нефть для расчетов бюджета.
В январе этого года он говорил о необходимости формировать бюджет, исходя из формулы, которая дает цену на нефть в $70/баррель (как будто это не он исполняет бюджет этого года, в котором заложена цена в $100/баррель). Сейчас, в начале июня, он внес в правительство измененную формулу, которая дает $82/баррель. Парадоксально, что министр увеличивает расчетную цену в момент, когда рыночные цены пошли вниз. Минэкономразвития меняет эту формулу так, чтобы цена была заметно выше (за $90/баррель).
Традиционная политика Минфина — занижать цену на нефть и иметь избыточные доходы. Кроме остатков на счетах бюджета они идут на пополнение бюджетных фондов — Резервного фонда (РФ) и фонда национального благосостояния (ФНБ).
В этом споре забылись два момента:
1) в Бюджетном кодексе четко закреплены правила формирования РФ и ФНБ. Они приостановлены законом о бюджете на 2011 год. Но срок приостановки заканчивается в 2013–2014 годах;
2) стоило бы обсудить саму необходимость существования РФ и ФНБ.
Не в наших правилах соблюдать правила
О чем вообще речь?
На 1 июня 2012 в РФ и ФНБ лежит 4,7 трлн рублей, еще 1,7 трлн лежат просто на счетах бюджета, нераспределенные. Всего 6,4 трлн рублей, или полуторамесячный ВВП.
Совершенно парадоксальным образом эти свободные деньги бюджета продолжают копиться даже при наличии дефицита бюджета. Так, в I квартале 2012 дефицит федерального бюджета составил 70 млрд руб., при этом свободные остатки денег на счетах бюджета выросли на 64 млрд руб.
Уже три месяца падают цены на нефть, и они даже стали ниже запланированных в бюджете $100/баррель, а нефтегазовые доходы бюджета продолжают расти сверх плана (на 11% выше среднемесячного уровня, предусмотренного бюджетом этого года). Потому что до бюджета это падение цен добирается с большим запаздыванием — на два-три месяца.
Но Минфин, несмотря на прямой запрет перечисления денег в РФ (законом о бюджете на 2011 год на период с 1 января 2010 г. до 1 января 2014 г.) и дефицит бюджета в I квартале 2012, все-таки перечислил в РФ в январе этого года около 1 трлн руб. Вопреки закону, деньги были направлены не на обеспечение расходов бюджета, а в бюджетный фонд.
В Бюджетном кодексе существуют правила формирования РФ. Они были отменены на текущие четыре года. И, вопреки этой отмене, все-таки деньги перечислены. Это называется исключение из исключения.
И, как будто этого мало, правительство начало обсуждение новых правил определения базовой цены и фактически формирования Резервного фонда, забыв о Бюджетном кодексе.
Формулируют сами для себя правила, сами меняют их под текущую ситуацию и все равно сами их нарушают. Так зачем нужны эти правила?
Но это вопрос риторический. А содержательный вопрос в другом: почему правительство так стремится увеличить Резервный фонд? И нужен ли он вообще?
Иллюзия резервов
Идея Cтабфонда, когда он создавался в начале нулевых, была проста — собрать излишек денег в период высоких цен на нефть с тем, чтобы использовать их в период низких цен. Логично? Да.
Но дьявол кроется в деталях. И вроде бы пустяк, что Cтабфонд (и его наследники — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) стали формировать в рублях. Но это поменяло решительно все. Попробую объяснить.
Денежная иллюзия. Деньги на уровне личного бюджета и государственного бюджета играют совершенно различную роль.
Чем больше денег у меня — тем я богаче. Но станет ли государство богаче, если напечатает себе больше денег? Нет. Количество товаров от этого не увеличится, и деньги только спровоцируют инфляцию.
Конечно, это статический случай, в динамике все сложнее – «лишние», казалось бы, деньги провоцируют экономический рост, а не только инфляцию. И государство становится богаче.
Уже только из-за непонимания механизма этой денежной иллюзии кухарка никогда не сможет управлять государством.
Накопление резерва собственной валюты — это полная бессмыслица. США ничего не копит в долларах, а страны еврозоны — в евро. Все накопления имеют смысл только в чужой валюте. Потому что это ограниченный ресурс. А собственная валюта — неограниченный, сколько хочу, столько и эмитирую в обращение. Зачем ее копить?
Хранение бюджетных фондов в иновалютах. Учет бюджетных фондов в других валютах ничего не меняет. В самом деле, известно, что Минфин не покупает доллары/евро/фунты на рынке. Но он не покупает их и вне рынка у ЦБР, т. к. золотовалютные резервы (ЗВР) не сокращаются и не переходят в собственность Минфина. Откуда же берутся доллары у Минфина? А ниоткуда. Их нет. Это бухгалтерский фокус — двойной счет с ЗВР Банка России.
Стерилизация денежной массы. Накопление собственной валюты имеет только один макроэкономический смысл — это вывод ее из обращения. То есть это феномен чисто денежной, а вовсе не бюджетной политики. Обычно этим занимаются центробанки. Хотят сократить или сдержать рост денежной массы — повышают процентную ставку по своим кредитам, требования к залогу при их выдаче, вводят количественные ограничения и т. п. Но у нас в стране этой политикой вдруг стал заведовать Минфин.
Что такое стерилизация денег через бюджет? Деньги собраны в виде налогов и таможенных платежей, но не используются на расходы бюджета, а надолго остаются на счетах Минфина. Это не какие-то резервы, а просто выведенные из обращения деньги.
Бюджетная эмиссия. Использование средств РФ — это эмиссия денег, возврат их в оборот. Этот способ эмиссии технически (и по своим последствиям) немного отличается от других способов эмиссии, но тем не менее бюджет выступает просто окошком для выпуска денег в обращение и ничего более. При прочих равных это может иметь столь же инфляционные последствия, как и любой другой способ эмиссии.
Если бы ЦБР предоставил Минфину прямой кредит на покрытие дефицита бюджета (сейчас запрещено законом о ЦБР) — это имело бы точно такие же макроэкономические последствия, как и использование средств РФ.
Единственное отличие тут только в том, что Минфин сам (без участия ЦБР) принимает решения о размере этой эмиссии в пределах ранее «накопленной» денежной массы.
Фактически Резервный фонд — это право Минфина на эмиссию и ничего более.
Тест 1: ликвидация бюджетных фондов. Если разрешить прямые кредиты ЦБР Минфину и одновременно ликвидировать бюджетные фонды (не использовать, а просто обнулить), ровным счетом ничего в экономике не изменится и никаких последствий иметь не будет. Для примера, ЗВР Банка России ликвидировать невозможно, а если представить себе, что это возможно, это имело бы огромные негативные последствия для позиции России на внешних рынках, курса рубля и т. д. Почувствовали разницу между иллюзией и реальностью?
Суверенные фонды других стран. Они все категорически не в национальных, а в иностранных валютах. Имеют инвестиционные стратегии, как правило, наблюдательные советы и т. п.
Ничего этого нет у Минфина. Использование иностранной валюты для учета средств РФ и ФНБ — это просто условность. Реально Минфин (как распорядитель средств) никакой валютой не владеет, кроме национальной. Фонды создаются путем перечисления в них средств в рублях и расходуются эти средства тоже в рублях. Их пребывание в ипостаси иновалюты — иллюзия.
Тест 2: инвестирование средств. Реально средства бюджетных фондов никуда не инвестируются. Потому что невозможно инвестировать иллюзорные доллары. В реальности инвестируются только средства ЗВР Банком России. Единственный доход по средствам бюджетных фондов выплачивает Минфину Банк России — это курсовая разница (бюджет круто зарабатывает на девальвации рубля). Но это чисто бухгалтерский, «бумажный» доход бюджета.
Бюджетные фонды и инфляция. Бюджетные фонды — это денежная политика. Они имеет только один смысл — сдерживание инфляции монетарными методами.
Но стоит учитывать, что как инструмент сокращения денежной массы стерилизация ее в бюджете — самый плохой способ. Хуже я придумать просто не могу. Если сдерживание кредитования ведет к «охлаждению» экономики опосредованно через множество инструментов и аккуратно, то стерилизация денег бюджетом означает прямой и непосредственный вычет из конечного спроса в экономике.
На самом деле все рассказы про «резервы» — это просто отмазка для публики. Стабфонд был создан с одной прямой целью. В нулевые годы ЦБР вынужден был скупать валюту у экспортеров и накапливать ЗВР — для сдерживания чрезмерного укрепления рубля. Но это вело к валютной эмиссии (продаже рублей за валюту). В испуге, что эти рубли могут разогнать инфляцию, и была придумана концепция Стабфонда как средства стерилизации излишней валютной эмиссии рублей.
Ничего более. Это потом не очень понятливые госчиновники стали считать эти деньги какими-то «резервами».
Бюджетные фонды и экономический рост. Когда правительство увеличивает бюджетные фонды, оно стерилизует денежную массу и сдерживает конечный спрос в экономике. К чему это привело в 2011 году, я писал выше.
Но одновременно это прямой вычет из экономического роста, т. к. сокращает конечный спрос в экономике. Возможно, именно поэтому российская экономика в нулевые годы так и не достигла тех же темпов роста, что и китайская. Кстати, напомню, что
в китайском бюджете нет никаких бюджетных фондов типа наших. И конечный спрос бюджета напрямую тащит экономику вверх двузначными темпами при очень небольшой инфляции. Мы в нулевые просто побоялись встать на этот путь. У нас была другая чисто умозрительная концепция: главное снизить инфляцию, а рост придет сам собой.
Стоит хорошо понять, что экономическому росту всегда сопутствует инфляция, она его подогревает и ускоряет. Чисто логически это сопутствующие явления. Верно и обратное — для падения производства (кризис) характерна дефляция, падение цен. Конечно, инфляция не должна быть излишне высокой.
Нужны ли нам бюджетные фонды?
Мой ответ — категорическое «нет». Накопление этих фондов прямо ведет к торможению экономического роста. Использование их имеет такие же инфляционные последствия, как и любая другая эмиссия денег. Нет от них никакой пользы, кроме вреда.
Я понимаю, что вся эта логика с трудом укладывается в голове и, на первый взгляд, противоречит очевидному. Но, оказывается, тут нет вопроса формирования неких «резервов» и обеспечения «стабильности», о чем нам твердят регулярно с самых высоких трибун. Суть вопроса совершенно в другом.
Самое смешное во всей этой ситуации — это то, что все эти президенты, премьеры, министры уже сами поверили в то, что у них существуют какие-то бюджетные «резервы». Это они не нас обманывают, а самих себя.
В начале 2009 года, когда только начали впервые использовать бюджетные фонды для покрытия дефицита бюджета, Кудрин (тогда министр финансов) явно с некоторым удивлением для себя сделал заявление о том, что использование Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита имеет такие же инфляционные последствия, как и эмиссия денег. Но потом он благополучно забыл о своем «открытии» и больше этой мысли в публичных выступлениях не повторял.
Вопрос необходимости существования бюджетных фондов точно стоит того, чтобы не полагаться на первый взгляд, а разобраться в нем подробно и тщательно. В экономике часто вещи являются совсем не такими, как кажутся, а действия имеют массу совершенно неожидаемых последствий.
